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乡村文化治理是以乡镇政府为主体,以文化的资源、价值体系、行为规范等介入到乡村社会治理的过程。乡村文化治理是国家治理体系的组成部分,新时代国家治理体系和治理能力现代化建设步入新境界,三大治理逻辑深度介入乡村文化治理:纵向的行政发包制[1]1,中央政府通过“从上到下”科层制派发文化资源;横向的分类控制机制[2]285-289,融合各类社会组织的专业优势,通过横向合作形成乡村文化治理的分类控制体系;纵向的项目制[3]113,国家文化和旅游部绕开传统科层制,以具体项目将增量文化资源直接下沉到乡镇。在倒金字塔国家治理体系下,三大治理逻辑的“千条线”要靠乡镇政府的“一根针”完成。而乡村文化治理的碎片化与“现场主义”特征[4],决定了乡镇政府无力勾连三大逻辑,乡村文化治理最终只能“悬浮”在乡镇政府的会议传达、表格填写等文本性表达上。新时代乡村文化治理的核心问题,在于设计一个强有力的创新机制(如图1所示),以勾连三大治理逻辑。
通过前期乡村调研,根据周雪光和练宏[5]的控制权理论,本文提出乡村文化治理的创新机制−控制权共享制,通过一个整合性理论框架予以解析,并以多案例比较分析验证该理论框架、总结其规律性特征。
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为了验证上述整合性理论框架,同时总结乡村文化控制权共享制的规律性特征,本文选择了五个具有代表性的案例,运用上述理论框架对案例进行比较分析。本文选择的案例来源于2019年1月以来笔者的一手乡村调研材料,考虑到篇幅限制,仅简略介绍各案例而不做详细论述。
案例1. “周末大舞台”为天津市郊T镇从2014年开始举办的群众文化活动,每个周末乡民自发到乡政府大院表演戏曲、评书等,但停留在自娱自乐层次上。2017年开始,T镇引入“文化能人管文化”模式,报请区政府后,通过购买公益岗聘请专业戏曲院团退休人员马某主持“周末大舞台”。此后,马某邀请天津市评剧院等院团莅临指导,“周末大舞台”参加天津市各类群文比赛并获奖,T镇每年都超额完成行政派发的文化考核任务,且顺利拿到项目制经费。
案例2. 河南省S乡地处山区,经济不发达,赌博、封建迷信一度沉渣泛起。长期在外承揽工程的张某于2017年返乡创业,成立了农技公司,在带动乡村脱贫中起到了积极作用。张某在S乡威望极高,乡亲们家长里短都愿意对他倾诉,而且张某积极参与乡政,帮助乡政府推动殡葬改革、土地流转等。2018年张某被纳入县新乡贤理事会,此后,张某与S乡乡政府以“文化脱贫”为指导思想,利用行政发包制派发的资金建设计算机机房、开设农技培训、学龄儿童网课等线上文化服务;以张某的农技公司为依托邀请县农技人员指导乡民种植山药、邀请县文化馆人员下乡演出,受到了乡民的欢迎。
案例3. 职业技术学校B位于山东省Z乡,2017年开始,在县政府协调下,Z乡政府与B校合作,签署共建共享协议。此后,Z乡以行政发包制派发的文化资源和项目制下沉的经费为基础,结合B校的工艺设计专业、声乐专业的师资与设备,开设手工编织班、儿童器乐班,组织乡村留守妇女儿童接受培训,并依托B校的社会资源,吸引手工编织加工厂吸纳留守妇女就业,推荐儿童报考市音乐学院。
案例4. 河北省Y乡具有浓厚的文化底蕴,其乡镇文化站为市级优秀文化站,保留了文化站完整的站长、组织员等人员编制。为避免乡镇文化站编制被占用、人员被调走,2017年开始,Y乡乡政府将乡镇文化站内部托管给文化站站长负责,文化站在县文化和旅游局、乡政府双重领导下完成文化行政任务和项目制考核,并通过文化站站长多年的从业经验,获得县市文化馆、戏曲团体的指导。
案例5. 山西省C乡有一个市级民俗博物馆,2017年,C乡乡政府通过向县政府请示,经过市非遗管理中心批准,乡政府与民俗博物馆签署共建共享协议,双方以“民俗兴乡”为口号,以民俗博物馆专业团队为依托,申报专项课题,编著民俗历史,开展民俗旅游等,吸引了县市各类旅游公司的商业合作,获得了市民俗协会的指导。
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根据上文的整合性理论框架,本文对以上五个案例进行细致的比较分析,如表1所示。
表 1多案例比较分析结果
案例 控制权共享制产生的根源 内在特征 外在形式 案例1 精细化管理不够,文化资源无法下沉 纵向:依靠文化能人的专业优势,实现了“周末大舞台”的精细化管理,行政任务和项目制资源顺利下沉
横向:“周末大舞台”成为吸纳社会的中间组织,获得了天津市评剧院等的指导,参与各类比赛并获奖文化能人制 案例2 乡村文化治理出现了改革回转,乡镇政府难以应对 纵向:以文化脱贫为指导思想,利用行政派发资源与项目制经费,开发线上文化服务并下沉到乡村
横向:依靠新乡贤理事会,实现了与县农技站、县文化馆等功能性组织的合作新乡贤制 案例3 乡村文化资源少,乡镇政府文化建设的负荷大 纵向:将行政派发的资源、项目制资源和职业学校师资结合,为留守妇女和儿童提供亟需的文化服务
横向:依靠职业学校的社会资源,获得手工编织加工厂、市音乐学院的合作共建共享制 案例4 乡镇文化站与人员编制不稳定,可能被占用 纵向:确保文化站的独立地位,在乡镇政府、县文化和旅游局的双头领导下,实现文化行政任务和项目制资源的下沉
横向:依靠文化站多年的从业经验,获得县市文化馆、戏曲团体的指导乡镇文化站负责制 案例5 民俗文化丰富,但乡政府缺乏挖掘民俗文化的专业知识 纵向:由民俗博物馆申报专项民俗文化项目,利用项目制资金挖掘、传播民俗文化
横向:依托民俗旅游吸引了县市文化旅游公司的合作,获得了市民俗文化协会的指导共建共享制 注:案例5的“共建共享制”与案例3的“共建共享制”含义相同。 多案例比较分析发现,乡村文化的控制权共享制呈现如下规律性特征。
1. 控制权共享制是新时代乡镇政府破解文化治理困境的必然选择。新时代三大治理逻辑深度介入乡村文化治理,而乡村文化呈现碎片化特征:不同乡镇乡村文化治理短板不同,案例1需要群文活动指导,案例2亟需遏制改革回转现象……这要求作为其治理主体的乡镇政府根据具体情况实施“现场主义”治理。而扁平化治理结构下,乡镇政府无法提供现场指导,其面临人才缺乏(案例1)、治理结构缺位(案例2、案例5)、无法获得功能性组织的合作(案例3)、机构不稳定(案例4)的困境。因此,乡镇政府只能寻求民间代理人,并与其共享乡村文化控制权,以促进乡村文化治理结构朝着纵列式发展。
2. 控制权共享制的内在特征呈现“中心—外围”规律:一方面,“乡镇政府+控制权代理人”构成了勾连三大治理逻辑的创新机制,行政发包制、分类控制以及项目制三大逻辑以该创新机制为“中心”,实现协调运行;另一方面,控制权代理人成为乡镇政府和乡村社会之间的缓冲带,缓解了乡村文化治理的基层张力,重新吸引乡民以“乡镇政府+控制权代理人”为“中心”,开展文化活动,重构国家权威治理与乡情治理之间的平衡,增强了乡村集体行动的能力,再造乡土团结。
3. 现阶段的乡村文化控制权共享制中,控制权代理人只有目标共享权:设定文化建设目标、执行目标。而根据控制权理论,控制权包括目标控制权、检查验收控制权以及激励分配控制权三个维度[5]82[30],上述案例中乡村文化的检查验收与激励分配控制权被乡镇政府(案例1、案例4)、县市职能部门(案例2、案例3、案例5)掌握,共享深度有待进一步深化。
4. 控制权共享制的部分外在形式合法性存疑。从法理上来看,文化能人制(案例1)中的文化能人不是农村社会组织,不具有法人资格,这使控制权共享制在运行中既容易出现资金管理混乱现象,又容易出现组织异化、宗族化、以德代法、私自了断等乱象。
The Innovative Mechanism of Rural Cultural Governance
——The Mechanism of Shared Control Rights
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摘要:新时代乡村文化治理亟需安排一个创新机制,以勾连三大纵横治理逻辑,破解乡村文化治理的悬浮化困境。在乡村调研基础上,根据控制权理论提出控制权共享制作为勾连三大纵横治理逻辑的创新机制,通过一个整合性理论框架和多案例比较分析解读控制权共享制,并总结其规律性特征。研究结果表明:(1)控制权共享制,是由乡镇政府让渡部分乡村文化控制权给文化能人、新乡贤等控制权代理人,由乡镇政府与控制权代理人共享乡村文化控制权力的创新机制。(2)整合性理论框架分析显示,控制权共享制产生的根源是乡村文化治理的扁平化结构,其形成了“乡镇政府+控制权代理人”的形式,纵向勾通行政发包制、项目制和乡村社会的联系,横向连接各类功能性组织以形成乡村文化治理分类控制体系,且在乡村实践中具有四种外在形式。(3)多案例比较分析显示,控制权共享制有利于破解乡村文化悬浮化困境,其内在特征呈现“中心—外围”规律,但存在共享深度不够、合法性存疑的问题。(4)从扩大共享深度、提高规范性两方面提出了保障对策。Abstract:It is urgent that rural cultural governance needs to be arranged an innovative mechanism to link the three vertical and horizontal governance logics to solve the suspension of rural cultural resources in the new era. The mechanism of shared control rights is proposed as the innovative mechanism of three vertical and horizontal governance logics based on rural investigation and the control power theory, and then it is interpreted and analyzed through an integrated theoretical framework and multiple cases, on which its regular characteristics are summarized. The results are: (1) The mechanism of shared control rights is an innovative mechanism in which the township government and the control agents share the control power of rural culture, after the township government transfers part of the control of rural culture to cultural talents, Xinxiangxian and other control agents.(2) The analysis of an integrated theoretical framework shows that: caused by the flat structure of rural cultural governance, the mechanism of shared control rights vertically links the administrative contracting and project systems with the rural society, also it horizontally connect various functional organizations to form a rural cultural governance classification control system by forming the structural fulcrum of the “control agent of the township government”; and it has four external forms in rural practice. (3) Comparative analysis of multiple cases shows that the mechanism of shared control rights is helpful to solve the dilemma of the suspension of rural culture. Its internal characteristics present the “center-periphery” rule, but there are problems such as insufficient sharing depth and questionable legitimacy. (4) Countermeasures in terms of expanding the sharing depth and improving the standardization are proposed at last.
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表 1多案例比较分析结果
案例 控制权共享制产生的根源 内在特征 外在形式 案例1 精细化管理不够,文化资源无法下沉 纵向:依靠文化能人的专业优势,实现了“周末大舞台”的精细化管理,行政任务和项目制资源顺利下沉
横向:“周末大舞台”成为吸纳社会的中间组织,获得了天津市评剧院等的指导,参与各类比赛并获奖文化能人制 案例2 乡村文化治理出现了改革回转,乡镇政府难以应对 纵向:以文化脱贫为指导思想,利用行政派发资源与项目制经费,开发线上文化服务并下沉到乡村
横向:依靠新乡贤理事会,实现了与县农技站、县文化馆等功能性组织的合作新乡贤制 案例3 乡村文化资源少,乡镇政府文化建设的负荷大 纵向:将行政派发的资源、项目制资源和职业学校师资结合,为留守妇女和儿童提供亟需的文化服务
横向:依靠职业学校的社会资源,获得手工编织加工厂、市音乐学院的合作共建共享制 案例4 乡镇文化站与人员编制不稳定,可能被占用 纵向:确保文化站的独立地位,在乡镇政府、县文化和旅游局的双头领导下,实现文化行政任务和项目制资源的下沉
横向:依靠文化站多年的从业经验,获得县市文化馆、戏曲团体的指导乡镇文化站负责制 案例5 民俗文化丰富,但乡政府缺乏挖掘民俗文化的专业知识 纵向:由民俗博物馆申报专项民俗文化项目,利用项目制资金挖掘、传播民俗文化
横向:依托民俗旅游吸引了县市文化旅游公司的合作,获得了市民俗文化协会的指导共建共享制 注:案例5的“共建共享制”与案例3的“共建共享制”含义相同。 -
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