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在中国,由人类活动导致的环境问题,作为一种现象,古已有之,如因过度砍伐、肆意放牧和乱捕滥猎而引发的局部生态破坏;然而,作为严重危及人类生存发展的普遍性社会问题,则是在最近70年以来的现代社会才出现的。从全球范围看,旨在解决现代环境问题的环境法大致产生于20世纪50年代,以英国1956年的《清洁空气法》为代表。中国环境法的诞生晚于西方,起步于20世纪70年代,以1979年通过的《环境保护法(试行)》和《森林法(试行)》为标志,迄今为止已经发展成为拥有专门性法律36部、行政法规150多件(生态环境部适用的为32件)、部门规章约250件(生态环境部制定的为84件)、司法解释及司法政策文件50多件、环境标准2 200多件的规模体系①。中国环境法的前期发展,同英、美、日等发达资本主义国家不同,主要是由中国政府号召和组织,并受到外国环境法和国际环境法的影响和推动的,具有明显的“后发性”“借鉴性”和“官方性”,相应的,“主体性”“原创性”和“草根性”[1]明显不足。不过,中国环境法的晚近进步,却有着越来越强的“自主性”“本土性”甚至“引领性”,背后的根本原因之一是,接受了中国自主创新的生态文明观的理论指导。
理论是实践的先导,思想是行动的指南。从全球范围看,关于环境问题的解决,世界各国早在20世纪中后期就先后提出了环境保护、增长的极限、大地伦理、生态中心主义、可持续发展等影响深远的思想和理论。在中国,自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在推进中国特色社会主义建设的理论创新和实践探索中,传承中华民族传统文化精髓、借鉴世界各国先进经验、顺应人类文明历史潮流、响应中国人民时代愿望,提出了建设生态文明的一系列新理念、新思想和新战略,于2018年形成了习近平生态文明思想。习近平总书记关于生态文明建设的重要论述,深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎么样建设生态文明等重大理论和实践问题,对于我们深刻认识生态文明建设的重大意义,准确理解和全面贯彻新发展理念,正确处理发展和保护、眼前和长远、局部和整体、国内和国际、当代和后代的关系,推动形成低碳发展方式和绿色生活方式,推进美丽中国建设和中华民族伟大复兴,具有划时代的深远意义。“任何社会改革或者变革,都必须有深刻的理论作指引,否则,只能‘头痛医头,脚痛医脚’,无法从根本上解决问题。”[2]用什么样的理论作指导,通常就会产生什么样的实践行动。本文试图跳出基于调整机理的教义法学分析进路[1][3-6]②,转而从立足事理基础的自科法学[7]212③切入,对近50年来中国环境法的产生发展和代际进化[8]④问题进行全新的剖析和阐释[9]⑤。
50 Years of China’s Environmental Legislation: Inter-generational Evolution from Environmental Law 1.0 to 3.0
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摘要:从法律的历史变迁和代际进化看,可将中国的环境立法50年概括为从第一代环境法到第三代环境法的发展进程,当前正处于从第二代环境法挺进第三代环境法的新时期。第一代环境法以环境保护观为指导思想,以生存权为核心权利,以“末端治理”“分散保护”为主要调整模式,具有人类系统和自然系统二分、保护和发展“两张皮”的基本特征,以1989年的《环境保护法》为典型代表。第二代环境法以可持续发展观为指导思想,以发展权为核心权利,开始重视对发展能力的尊重和补偿,坚持从“摇篮”到“坟墓”的全过程管理,具有在“经济—社会—自然”复合系统内保护和发展一体化治理的基本特征,以2008年的《循环经济促进法》为典型代表。第三代环境法以生态文明观为指导思想,以环境权为核心权利,以生产发达、生活美好、生态平衡的“三生共赢”为根本目标,致力于“高质量发展”“高品质生活”和“高水平保护”,重视“党政同责”“一岗双责”“社会共治”和环境司法专门化的治理模式,具有在“经济—政治—社会—文化—环境—资源—生态—灾害”复合系统内“八位一体”系统性治理的基本特征,以2020年的《长江保护法》为典型代表。为推进对习近平生态文明思想的理解和贯彻,可将其核心要义概括为“十二个坚持”,从而更好地明晰其相对于西方的生态伦理思想、可持续发展思想的先进性和优越性,进而助推习近平生态文明思想更好地指引第三代环境法的发展和环境法典的出台。环境法的法典化之路尚需进一步选择和论证,基于事实、事理、法理和政策等因素的考量,建议采用通则型立法模式,优先集中兵力制定“环境法总则”和“污染防治法通则”。环境法学必须加强向“事理”和“法理”两面作战的能力建设,促进自科法学研究方法的养成,不断实现“事实—事理—法理—法律”的飞跃。Abstract:Viewed from historical changes and inter-generational evolution of laws, the 50 years of China’s environmental legislation can be generalized as a development process from environmental law 1.0 to 3.0. At present, it is in the new era for entering the third generation of environmental law. With Law of Environmental Protection of 1989 as a typical representative, the first generation of environmental law, guided by the outlook of environmental protection, takes the right to survival as a core right, takes “end treatment” and “scattered protection” as a major adjustment mode, which is characterized by “two skins” for protection and development. With Circular Economy Promotion Law of 2008 as a typical representative, the second generation of environmental law, guided by the outlook of sustainable development, takes the right to development as a core right, attaches importance to esteem and compensation to development ability, adheres to full-process management from “cradle” to “tomb”, which is characterized by the integration of protection and development. With Yangtze River Protection Law of 2020 as a typical representative, the third generation of environmental law, guided by the outlook of ecological civilization, takes environmental right as a core right, takes multi-win of advanced production, nice life and ecological equilibrium as a fundamental target, takes high-quality development and high-level protection as a core assignment, and advocates the governance model of “sharing responsibility of the party and the government”, “one post with double responsibilities”, “society co-governance” and specialization of environmental judicature, which is characterized by systematic governance of “economy, politics, society, culture, environment, resources, and ecology”. The circle of environmental law should strengthen basic research on the theoretical interpretation and legal expression of Xi Jinping’s Thought on Ecological Civilization, identify its advancement and superiority to the ecological ethic thought and sustainable development thought of the West, provide effective intelligent support for promoting Xi Jinping’s Thought on Ecological Civilization to better guide the development of the third generation of environmental law and the promulgation of the environmental code, and contribute a Chinese program for promoting the evolution of the international environmental law. As to the legislation model of environmental codes, it is appropriate to adopt a general one.注释:1) 截至2022年4月20日,中国现行有效的宪法1部、法律291部、行政法规600多件、地方性法规1.2万多件。2) 关于中国环境法的代际发展问题,国内已有李启家、王树义、张璐、郭武等学者进行了探讨,但主要是从伦理观念(从个体主义到整体主义)、价值目标(从代内关怀到代际关怀)、效益立场(对与环境利益有冲突的经济利益,从被动抑负到主动增进)、治理机制(从一元单向的行政命令到多元双向的沟通合作、社会共治等)等方面的法律教义学视角切入的。3) 笔者以为,近年热议的政法法学、教义法学和社科法学等无法全面解决环境法学研究的方法问题,有必要创设第四种法学研究方法或法学学派——自科法学,架起科学与法学的桥梁,实现从事理到法理和法律的飞跃。这里的自科法学,是指以法律规范与生态环境和自然资源等客观事实之间的关系为研究对象,并运用环境学、生态学、资源学、地理学等自然科学的方法观察和研究法律现象和运作规律的研究方法。4) 日本学者穗积陈重受达尔文提出的进化论的影响,认为法律也应随着社会的进化发达而变迁,确信法学也应研究和阐释这种进化的规律。他从这一观点出发,博览了日本和世界的历史,企图证明法律从古到今发展进化的途径,并写下了他的经典著作《法律进化论》。5) 有学者以治理机制(调整机制)的演进(命令控制—刺激诱导—公众参与—多机制融合)为视角,认为美国已经发展到了第四代环境法。6) 从1949年中华人民共和国成立至1972年之前,虽然也有关于环境资源保护的零星规定(如1951年的《矿业暂行条例》,1953年的《国家建设征用土地办法》,1956年的《矿产资源保护试行条例》,1957年的《水土保持暂行纲要》,1963年的《森林保护条例》),但总体上尚无现代意义上的环境法,属于环境法发展上的孕育期或起步期。7) 1971年中国恢复了联合国合法席位,1972的年斯德哥尔摩会议是中国恢复席位以后参加的第一个重要会议。8) 1973年8月,第一次全国环境保护会议召开,讨论通过了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,确定了“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”的32字环境保护工作方针。此外,会议还制定了《关于加强全国环境监测工作意见》和《自然保护区暂行条例》。9) 国务院环境保护领导小组成立之后,各地纷纷成立相应的环保机构,对环境污染状况进行调查评价,开展了以消烟除尘为中心的环境治理工作。10) 1992年邓小平同志发表南巡讲话,推动中国经济发展和改革开放掀起了新一轮发展热潮。与此同时,耕地占用、工业废气废水污染、水土流失、荒漠化等问题日益严峻。特别是,淮河出现了“50年代淘米洗菜、60年代浇地灌溉、70年代水质变坏、80年代鱼虾绝代、90年代人畜受害”的严重危机,引起了全社会的高度重视。据统计,1994年,中国环境污染和生态破坏造成的经济损失达6 130亿元,约占国民生产总值的14%。为了解决这些问题,全国人大常委会加快了污染防治的立法修法进程。11) 《环境保护法(试行)》第10条第2款关于“围海围湖造地……,必须事先做好综合科学调查,切实采取保护和改善环境的措施,防止破坏生态系统”的规定,虽然没有明确使用“湿地”的概念,却有“湿地保护”之实。12) 生态活力,即生态系统提供空气、水源、土壤、林木、草地、野生动物等良好生态产品和提供水源涵养、气候调节、水土保持、纳污净化、防风固沙等生态服务的能力。生态活力在实质上体现为生态系统的生态功能所处的健康和活跃状态。13) 据前全国人大环资委法案室主任孙佑海教授介绍,1981年顾明同志担任国务院副秘书长兼国务院经济法规研究中心总干事,在赵紫阳同志的支持下,推动了中国经济立法的第一次高潮。在第一代环境法的阶段,有关自然资源法和污染防治法的大量制定,都有顾明同志的重要功劳。当然,新成立的环境保护局,在污染防治立法方面无疑也发挥了重大作用。14) 《中国特色社会主义法律体系》规定,中国特色社会主义法律体系是由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门组成的有机统一整体。15) 当然,《电力法》(1995年)和《煤炭法》(1996年)主要的应属于经济法的范畴,尽管也具有部分资源法的属性。16) 关于可持续发展概念的产生、内涵以及对于环境法的影响等问题,蔡守秋、陈泉生等学者进行了专门系统的研究。参见蔡守秋. 可持续发展与环境资源法制建设,北京:中国法制出版社,2003;陈泉生. 可持续发展与法律变革, 北京:法律出版社. 2000。17) 风险预防是指当遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确定证据为由,延缓采取环境恶化的措施。18) 本文所指的“生态文明观”,实质就是“习近平生态文明思想”,在用法上未严格区分二者。19) 在立法速度上,2010年是一个分水岭。为了在2011年建成中国特色社会主义法律体系,2010年之前的几年立法速度比较快(基本一年一部立法),2011—2015年则没有制定一部新法,可称为新的孕育时期。据了解,在全国人大工作的同志也感受到,2010年之前很紧张,步子迈得很快,之后松了一口气,因为2011年全国人大宣布建成了中国特色社会主义法律体系,感觉不用那么着急了。据了解,2010年以后立法机关曾经还有过一段短暂的迷茫时期,觉得既然法律体系都建成了,还需要立新法吗?再立新法是不是不太合适,是不是不讲政治?……2012年,党的十八大召开,宣布了生态文明建设的国家战略,环境立法从此进入新时代。全国人大期间(2018—2023年),全国人大常委会的领导确定每年检查一部环境法,目前已经检查了大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法等,预计2022年可能检查环境保护法。立法方面,第十三届人大也从开始从污染防治类向生态保护类转变,从常规资源向新型资源(如深海海底资源、核能资源)转变。20) 经济发展新常态的主要特点是:增长速度从高速转向中高速,发展方式从规模速度型转向质量效率型,经济结构调整从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举,发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。21) 在对待人与自然关系的理论创新方面,中国共产党人一直在不懈地探索。从毛泽东同志要求保护生态环境、提高资源使用效益,到邓小平同志强调走人与自然协调发展的道路,从江泽民同志提出在现代化建设中必须实施可持续发展战略,到胡锦涛同志要求贯彻落实科学发展观,中国共产党对生态环境保护的认识和理念一直在不断深化。22) 习近平.林草兴则生态兴,https://www.12371.cn/2022/03/31/ARTI1648684709715176.shtml,2022年4月10日访问。23) 中共中央和国务院印发的《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》,https://m.thepaper.cn/baijiahao_15275549,https://www.12371.cn/2022/03/31/ARTI1648684709715176.shtml,2022年4月10日访问。24) 2019年11月,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》采用的是“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国”的表达方式。笔者以为,“生活富裕”只是“生活美好”的重要内容之一而非全部,无法涵盖空气清洁、绿水青山、蓝天白云等“人居环境舒适、美丽”的内容。25) 2021年11月印发的《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》,https://www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202111/t20211108_959457.shtml,2022年4月5日访问。26) 为生态文明建设提供法律保障,不仅需要推进环境法的专门化,还需推进传统部门法的生态化,以及整个立法体系的系统化。环境法的专门化,是指全面出台专门保护环境、资源和生态的立法(包括专门性综合法和专门性单行法等),如《环境保护法》《水土保持法》等。法律的生态化,是指对传统部门法进行生态化的改造,包括民法的生态化、刑法的生态化、宪法的生态化、经济法的生态化和诉讼法的生态化等,如《宪法》规定国务院生态文明建设职责,《民法典》规定绿色原则,《刑法》规定污染环境罪、破坏自然保护地罪等。生态文明立法体系的系统化,是指要制定生态文明的龙头法(如生态文明建设基本法)、主干法(环境污染防治、资源保护节约、生态保护修复、自然灾害防控等主要领域的立法)、其他相关法(其他相关领域立法中也要有生态文明的法律规定)以及相应的标准、名录、目录等技术规范,从而形成一个覆盖全面、功能完备、效力有序、内在协调的生态文明立法体系(体系化的最高境界是法典化,即制定生态文明法典)。27) 党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代的改革目标,党的十九届四中全会首次把推进国家治理体系和治理能力现代化作为大会主题。国家治理体系现代化,是指通过系列的制度安排和宏观顶层设计,使国家的治理体系日趋系统完备、不断科学规范、愈加运行有效的过程。治理能力现代化,是指将制度优势转化为治理效能的现代性能力不断获取并逐渐强化的过程。其中,国家治理体系现代化体现国家的制度设计能力,治理能力现代化体现贯彻治理体系的执行能力。28) 2019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。29) https://www.12371.cn/2019/07/18/ARTI1563443046526195.shtml。30) 这方面的地方立法,主要还有《江西省生态文明建设促进条例》(2019年)、《福建省生态文明建设促进条例》(2018年)、《贵州省生态文明建设促进条例》(2018年)、《青海省生态文明建设促进条例》(2015年)和《贵阳市促进生态文明建设条例》(2013年)、《珠海经济特区生态文明建设促进条例》(2013年)、《杭州市生态文明建设促进条例》(2015年)、《湖州市生态文明先行示范区建设条例》(2016年)、《十堰市生态文明建设条例》(2017年)、《东莞市生态文明建设促进与保障条例》(2018年)等。31) 原国家林业局于2014年制定了《营利性治沙管理办法》的部门规章。32) 2019年8月修正的《土地管理法》第18条规定:“国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先,绿色、可持续发展,科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间,优化国土空间结构和布局,提升国土空间开发、保护的质量和效率。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”
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