从空间视角来看，黄河流域特殊的生态环境问题造就了黄河流域环境社会关系的复杂性，黄河流域环境社会关系的复杂性不仅导致黄河流域管理体制机制的滞后性，还加剧了黄河流域法律供需矛盾的突出性。它们既构成当下中国黄河流域治理所面临的主要问题，同时又成为黄河流域制定专门立法的现实基础。

首先，黄河流域内的生态环境问题除了具有一般地区的生态环境问题所表现出的共性之外，其自身还因流域属性而在“发生环节”和“后果环节”呈现出显著的特殊之处。具体而言，一是生态环境问题的发生具有关联性，换言之，在黄河流域内，某一地方出现的生态环境问题往往会影响到流域内的其他地方甚至是整个流域；二是生态环境损害的后果往往有着数倍于其他地区的“放大性”，例如在一般地区倾倒沙土的行为仅仅损害本地区的生态环境，但在黄河上游向河道倾倒沙土，汇集起来涌到下游抬高河床，将会产生高于其他地区的灾害后果，威胁下游地区民众的生命和财产安全^[8]。

其次，较之于中国其他流域，黄河流域因在水文、地貌、气候等方面表现出诸多的“先天不足”，导致其在生态环境问题上的脆弱性更为突出，灾害性也更加复杂，现已成为世界上治理难度极大的河流。作为中国第二大长河，黄河流域幅员辽阔，山脉众多，东西高差悬殊，各区地貌差异显著。西部河源地区由一系列高山组成，常年积雪，冰川地貌发育；中部地区为黄土地貌，水土流失严重；东部主要由冲积平原组成，是举世闻名的地上悬河，河势游荡多变，洪涝灾害频发。又由于处于中纬度地带，受大气环流和季风环流影响的情况较为复杂，全流域的降雨量年际变化大，多冰雹、沙暴、扬沙等灾害性天气。这些“先天不足”直接加剧了人们无序无限地开发和利用黄河流域的水资源、污染和破坏黄河流域的水生态所导致的种种灾害后果，例如干流断流、水质污染、河道淤积、水土流失、河堤决口、生物栖息地破坏、生物多样性锐减等^[9]。

再次，黄河流域复杂多样的生态环境问题背后，以水资源管理不当为问题根源，这也是黄河流域所独有的“疑难杂症”。历史上，黄河流域下游河道变迁频繁，一度被称为“中华之忧患”，这是因为黄河中游流经中国水土流失十分严重的黄土高原地区，导致黄河流域多年平均输沙量高达16亿吨，是长江流域的3倍之多，水少沙多、水沙关系不协调成为黄河复杂难治的症结所在，防洪防涝问题本身就是黄河流域最大的生态环境问题。此外，黄河流域水资源总量少、时空分布不均衡。据相关研究统计，黄河流域年径流量为574亿立方米（不足长江流域年径流量的7%），地表水资源量534.78亿立方米，地下水资源量103.59亿立方米，流域现状水资源开发利用率为80%，远超一般流域40%的生态警戒线。近60年，黄河流域的年径流量更是以大约每年0.721亿立方米的速度持续下降^[10]。黄河流域水资源短缺问题降低了水体的自净能力和水资源水环境承载能力，加剧了水环境污染，并造成了更多生态环境问题。不难看出，黄河流域目前存在的不论是防洪防涝问题、水资源短缺问题、水污染问题，还是生物多样性破坏等生态环境问题，本质上都与水资源本身密切相关，黄河流域生态环境问题的主要矛盾点在于水资源。

流域空间是人类实践的对象，流域各相关主体的环境行为在流域中展开，形成各种各样的环境社会关系^[11]。马克思·韦伯^[12]认为，社会关系是通过人与人之间的意向性互动行为建立起来的。换言之，社会关系是人们在共同的物质和精神活动过程中所结成的相互关系的总称，即人与人之间的一切关系。环境社会关系是社会关系中的一种类型。通说认为，环境社会关系是由人的环境行为（诸如开发、利用、保护、改善行为）与他人的行为（包括社会经济行为和环境行为）相互作用产生的社会关系^[13]。然而，由于环境定义的模糊性，环境要素的多样性，以及环境行为的多元性，致使环境社会关系具有多重结构和多种样态。“社会空间”理论指出，空间是社会关系的载体和容器，空间里弥漫着社会关系，人类的一切实践活动都建立在空间之上^[14]。流域作为一种相对封闭和完整的“社会空间”，其内部的社会关系应当呈现出“人—空间—人”的基本结构。如果前述本就十分复杂的环境社会关系情景化、具体化到流域空间，所呈现的流域环境社会关系将更为复杂、多元和综合。此外，若流域空间自身维度较大，意味着其跨度范围内的各环境要素的区段性和差异性会更加明显，背后潜在的作用源和变量也就会随之增加，所呈现的自然条件、地理位置、经济水平、社会环境等差别性随之变大，所发生的环境行为与结果之间的因果关系厘定将更为复杂，基于此形成的流域环境社会关系在种类和性质方面也将更为复杂多元^[15]。

黄河流域空间内的环境社会关系极为复杂。黄河流域内空间差异极大，自然要素、社会经济要素、管理要素与法律要素等相互重叠，各位阶规范运行也有所不同，厘清黄河流域内的环境社会关系，必然涉及到对黄河流域内人地关系、人水关系等基础关系的识别与认知，必然涉及到对落实国家战略决策与统筹多方利益诉求的综合考量，必然涉及到对作为技术性和经济性权利的区域发展权、作为社会性与政治性权利的区域治理权、作为自然性与生态性权利的区域环境权等三重权利关系的理性配置^[16]，必然涉及到对各种类型的权力与权力、权力与权利之间冲突的全面协调。这意味着，黄河流域生态保护与高质量发展的多目标诉求，以水为纽带的多要素集成，以流域资源配置为中心的多元化利用，在同一空间维度上生成并叠加了相互嵌套的政治关系、经济关系、文化关系、法律关系等等。这些复合性、异质性关系抽象为社会关系，致使流域环境社会关系纵横交错，极大地增加了以法律手段治理黄河流域的难度^[17]。

空间化的流域对行政管理提出了更高的要求。传统的科层制管理采用的是“条条分割、条块分割”的体制安排，行政权力经由属地分割和部门分割后形成科学有序的状态并予以运行。然而，传统以行政区划为基础、以部门职能为边界的切割式、闭合式管理与流域的空间属性之间存在明显的张力。作为一种整体性极强的区域，流域内各自然要素和人文要素的相互关联极为密切，流域范围内的一切环境开发、利用、保护、管理等行为都具有典型的流域性和行政区域外部性。这与“封闭”的科层制管理存在天然的逻辑冲突。流域的整体性要求与之对应的管理体制应有所创新。

黄河流域体制机制几经调整，却始终未能走出“多头管理”“区域管理”的怪圈^[18]。中国《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》的规定主要遵循统一管理与分级、分部门管理相结合的原则。一方面，流域被地方区域行政所分割；另一方面，流域水资源开发利用、生态环境保护、水土流失、防洪等事项分别由不同的职能部门推进。由于地方与地方之间、上下级之间、部门与部门之间存在利益分割，面对流域这样需要跨区域治理、综合治理的对象，在地方保护主义和部门利益驱动下，权力和职能冲突较为普遍，使得各地方政府形成了“轻视甚至无视流域治理”、各职能部门形成了“管水量的不管水源、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管排污”的尴尬局面，流域管理碎片化现象严峻。以大坝建设为例，水利部门关注的是大坝对流域水资源利用率和防洪安全，环保部门关注的则是大坝潜在的生态负影响。虽然经过几次立法修订后，流域管理与行政区域管理相结合的管理体制被确立，黄河流域作为国家重要的江河，流域的管理职责被授予给水利部下设的黄河水利委员会实施，以期改变“九龙争水”的机制性困局，但是从实际效果来看并不尽人意，各部门、各地方在流域监管中的管理“错位”“缺位”“越位”“政出多门”“九龙治水”等现象依然可见。譬如，流域规划决策中轻视甚至忽视环境保护；未经协商和批准就擅自先干、多干损害邻区利益的“擦边球”工程；地方政府对排污企业监管不作为等^[19]。究其原因，主要是因为作为流域管理机构的黄河水利委员会自身的独立性较差，权力的边界性太虚。中国《水法》仅模糊、概括地规定了流域管理机构的定位及其权限范围，这虽然为日后的立法预留了一定的拓展空间，但也导致法律制度实施的过程中，本负有流域管理职责的黄河水利委员会在事实上被虚化。此外，作为部委派出机构，黄河水利委员会并不具备独立的管理职能，本质上只是水利部门在黄河流域关于水资源职能管理的延伸，其自身很难糅合地方政府以及其他部门形成对流域的整体管理^[20]。总之，“结合式”管理的空洞性以及“科层制”管理在事实上被延续，使得黄河流域管理存在严重的机会主义倾向，约束软化和激励缺失的现象急剧增加，跨界流域治理问题无法得到有效的解决。

面对极具复杂的流域环境法律关系，流域立法应当发挥统筹性。法律是调整环境社会关系的重要工具。但是，并非所有的环境社会关系都需要且可以纳入环境法的调整范围。环境法仅调整特定的环境社会关系，只有“那些频繁出现、比较重要、可能影响社会关系主体环境权益进而影响到生态环境的环境社会关系，经由环境法调整后才形成环境法律关系”^[21]。从这个意义上讲，被纳入环境法调整的环境社会关系具有复杂性，即很可能“是在既有的社会关系类型基础上延伸的新社会关系，呈现出与既有社会关系的复杂联系。”^[21]15流域环境法律关系作为环境法律关系的一个分支，承继了“二次调整性”的特征。譬如，一片树林的林木在民事上属于所有权人的财产，但这些林木同时也发挥了生态服务功能，为生活在周边的人提供了新鲜空气、涵养水源、挡住风沙等，因此所有人若要砍掉这些林木，必须经过资源管理机关的行政许可。由于环境流域法律关系性质复杂、种类多元，也使得流域法律规范呈现出明显的复合性。从性质上看，既有行政法律规范，也有民事法律规范，还有刑事法律规范；从内容上看，涵盖了流域开发、利用、保护、治理、修复、管理等全方位、多主体的互动关系。在这一意义上，流域立法需要体现出复杂精密的结构设计，只有这样才能对“非直线性”“非平面化”的流域法律关系作出科学、系统和全面的安排。

遗憾的是，中国现行的法律框架和制度安排难以有效应对黄河流域日益凸显的生态环境恶化和经济发展落后难题。中国现行的流域法治化模式表现出鲜明的“要素思维”，将流域问题集中归结为水的问题，并从国家层面、流域层面、地方层面构建了一套涉水立法体系。从理论上讲，这些法律法规和规章都应当成为推动黄河流域生态保护和高质量发展的依据，各种不同法律关系的主体基于法律的赋权可在不同空间对不同形式的资源利用其不同功能，应该可以形成各得其所、和谐融洽的黄河流域水资源开发利用和保护秩序。然而，由于这些立法涉及多层级、多机关、多法律关系，各种规范的出台背景、价值取向、核心内容、制度体系缺乏协同，各种权利间的关系在缺乏必要统筹的情况下不可能有清晰且完整的界定，必然导致实践层面的诸多法律冲突、法律空白现象^[22]。譬如，中国《水法》第40条规定了“禁止围湖造地”，并在第66条规定了由有关主管部门“责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款”的违法责任。但《渔业法》在第34条规定了“禁止围湖造田”，但却没有规定任何违法责任。《湿地保护法》在第28条规定了禁止开（围）垦湿地，并在第54条对（围）垦自然湿地的违法行为规定由县级以上人民政府林业草原等有关主管部门按照职责分工责令停止违法行为，限期修复湿地或者采取其他补救措施，没收违法所得，并按照破坏湿地面积，处每平方米五百元以上五千元以下罚款；破坏国家重要湿地的，并按照破坏湿地面积，处每平方米一千元以上一万元以下罚款。这一处罚规定要比《水法》规定的处罚严厉很多。我们知道，许多湖泊同时就是湿地，那么，“围湖造地”“围湖造田”“围（垦）湿地”，实质上就是同一行为，但在不同的法律中却有不同的法律后果。这三部法律，都可以适用于黄河流域，其规定的不一致或者矛盾冲突，将会使其实施效果大打折扣。中国现行的立法层级和立法模式，决定了流域层次立法薄弱、流域综合性立法缺失、制度间断裂和冲突严重，难以从根本上消解实现黄河流域生态保护与高质量发展目标过程中的种种阻力。

“空间”概念具有相对性，依据不同的识别标准可以对黄河流域的空间属性作出不同的识别结果。在地理学语境下，黄河流域是以水为纽带和基础的地理空间。在社会学语境下，黄河流域是以水文网络为基础，融入人口、环境、资源、经济、文化、政策等要素的社会空间。在管理学语境下，黄河流域是需要遵循特定方法的管理空间。在法学语境下，黄河流域是相对独立的法律空间。黄河流域多元化的空间属性之认知，进一步推动黄河流域法治化范式转型获得精神自洽，并成为中国开展黄河流域专门立法工作的动力源泉。

《辞海》将“流域”定义为“是指由地面分水线包围的、具有流出口的、汇集雨水的区域。若流域中地下水与相邻地区无交换关系，则称‘闭合流域’，否则称‘非闭合流域’。该区域的水平投影面积称‘流域面积’。流域形状、面积大小和地形起伏对水文情势有重要影响。”^[23]《现代汉语词典》将“流域”解释为“一个水系的干流和支流所流过的整个地区，如长江流域、黄河流域、珠江流域。”^[24]

不难看出，人们在习惯上多将流域看作是自然地理常识中的水文区域或水系空间，是一个从源头到河口、由干支流等“线”和湖泊、水库等“点”共同组成的相对完整、独立、自成系统的集水区或分水区，在地域上有明确的边界范围，在空间上主要涵盖河流本身和受河流影响的滩地。如果将地球视为一个完整的地理空间，那么流域则是其中的组成部分，是一种相对独立、自成体系的地理空间。无论处于何时或者何地，作为一种特殊的地理空间，世界上任何一种流域总是包含着以下特点：一是整体性，即由于水体的自然流动使得流域空间内的各自然要素之间、上下游之间、左右岸之间、干支流之间等建立起相互影响、相互制约的关系。二是差异性，即由于流域的经纬跨度之大使得流域空间内的水量、面积、河网密度、河流形状等自然地理要素以及生态服务功能都表现出显著的地域差异性^[25]。

循此逻辑，地理空间意义上的黄河流域一般指的就是黄河水系干流和支流及其流经过程中所影响的地理生态区域。人们通常以“干流全长5 464公里，东西全长1 900公里，南北宽约1 100公里，流域面积79.5万平方公里，横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原四个地貌单元，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东九个省区，是世界第五大长河，中国第二大长河”^①等陈述来描述和界定黄河流域，实际上都是基于地理空间视角所获得的经验和认知。从地理空间的属性来看，黄河流域借助其独特的生态系统，长期扮演着“容器”的角色：一方面为人类的身体、行为以及社会交往提供得以存在和展开的场所、地点、环境；另一方面又与其容纳的自然要素、生态功能等不能分离^②。

据美国人文地理学巴特马（Anne Buttimer）考证，“社会空间”一词最早出现于19世纪末，由法国社会学家涂尔干（Emile Durkheim）所创造^[26]。而后，这一概念逐渐被广泛采纳和使用，不仅作为学术用语出现于哲学、社会学、人类学、人种学、民族学、地理学、城市规划学、建筑学、心理学等众多学科，还渗透到人们的日常语言表达之中，造成其内涵与外延日益多元化和复杂化^[27]。当前，占据主流解释地位的观点是法国马克思主义哲学家列斐伏尔提出的“（社会）空间是（社会的）产物”^[28]，即社会空间就是指人类实践活动所覆盖的生存区域。不难看出，社会空间概念建立于地理空间概念之上，人们对地理空间的占有、支配、使用和改造塑造了社会空间。

黄河流域作为一种特殊的地理空间，通过流域内的水动力作用以及人们对流域生态系统的占有、支配、使用和改造，会进一步演化出作为社会空间的向度。这种社会空间的认知可具体化为以下方面：其一，黄河流域是带动流经地区经济社会发展的重要纽带。黄河流域内的水体在自然流动过程中，会将土、矿物、生物等各种自然物质元素逐级搬运、沉降、堆积，并引发物理、化学和生物反应，地理上的关联性以及资源上的联动性，为黄河流域上下游之间、干支流之间、左右岸之间的生产力布局以及社会经济发展提供重要的自然条件^[29]。其二，黄河流域的经济社会发展存在梯度。黄河流域跨越的经度和维度范围较大，流域范围内的自然地貌差异明显，沿途接纳的支流复杂多样，在此基础上形成的流域尺度有所不同，与之对应的经济社会发展程度也存在差别。其三，黄河流域的经济社会发展存在利益诉求的一致性。流域的地理空间属性使得流域内的各自然要素之间基于水体的流动性和可塑性，建立起紧密的生态关系，这种天然的生态关系将在人类实践活动过程中进一步异化为具有利益诉求一致性的生产关系，流域的一体化发展是流域作为社会空间的终极追求^[30]。

由此可见，作为社会空间的黄河流域，不仅包括着一定范围内的水文网络和天然地貌等自然要素，还包括与流域相关的人口、环境、资源、政治、经济、文化、历史等社会要素，二者间具有作用与反作用关系，共同将黄河流域形塑为地球表面具有明确边界和因果关系的特殊区域开发和保护实体，以及一个通过物质输移、能量流动、信息传递等互相交织、互相制约组成的“自然—社会—经济复合系统”,其中不断发展着物质流、能量流、信息流、资金流的交换和融合，具有物质循环、能力流动、信息传递、价值增值四大功能^[31]。

黄河流域的自然空间属性和社会空间属性相互作用、相互制约以及相互影响，将不可避免地出现诸如环境保护与经济发展的冲突、相关主体的利益博弈等问题，从而产生了对黄河流域进行治理的内在需求，由此形成黄河流域的第三层空间认知，即作为管理空间的黄河流域。事实上，流域治理一直是中国环境治理中的大问题和大难题，随着黄河流域生态保护和高质量发展成为重大国家战略，流域治理特别是大江大河流域的治理在中国环境治理乃至整个国家治理体系中愈发重要。将黄河流域看作是一种管理空间，意味着黄河流域管理应当形成一套迎合流域特性、自成体系的管理方案。作为一种“可管理的流域”，黄河流域管理应当呈现出以下典型特征：一是管理对象复杂。作为管理空间的黄河流域不单单是一个平面区域或线性水域，而是一个立体结构。这个结构的边界需要依托黄河流域的水文边界和行政边界综合决定，这个结构的范畴则需要至少辐射到黄河流域的上中下游、左岸右岸、地表地下以及河流湖库等。二是参与主体多元。作为典型的公共事务，流域治理固然离不开企业、社会组织和公众的多方参与，但政府作为组织者、决策者、管理者，其对流域实施管理在流域治理过程中发挥着至关重要的作用^[32]。黄河流域作为中国重要的生态屏障和经济地带，首先肯定离不开政府组织的管理。以政府机构为核心，建立纵向分层、横向分工的行政组织体系，形成完备的体制机制、权责配置、人员设施体系，因地制宜、分类施策，是黄河流域赖以长治久安的重要基础。此外，黄河流域不同于一般的行政区域，流域固有的体系性、整体性等特征决定了流域管理又不能仅仅聚焦于行政力量。市场主体、社会公众的协同合作是确保流域内各子系统相互协调、彼此有序、互利共赢的关键力量^[33]。三是管理内容综合。黄河流域作为独立的管理空间，管理主体需要统筹协调好流域内的社会、经济、环境和生产、生活、生态用水等各方面的关系，所涉管理事项包括环境管理、资源管理、生态管理、经济社会活动管理等。四是管理手段多元。先天条件的复杂加上管理事项的综合性，决定了黄河流域管理不能仅依靠单一的管理手段，而是需要采取政策、法律、市场、技术、信息、教育等综合手段进行管理。

流域作为法律空间并不鲜见。针对特定地域，人们应当如何行为由法律所调整，法律由此对空间产生影响。所谓法律空间，是指法律在物理空间基础上基于“生态—社会”系统塑造或建构的产物^[34]。流域在物理层面的相对独立性以及在社会层面的关系复合性使得其开始在法律视野中演变为一个相对独立的法律空间。譬如，英国制定了《流域管理条例》，日本颁布了《河川法》，美国出台了《田纳西流域管理法》《下科罗拉多河管理法》，西班牙通过了《塔霍—塞古拉河联合用水法》以及中国制定了《长江保护法》等，都是流域作为法律空间的典型体现。实践证明，借助“流域统一立法”或“一河一策立法”的方式对流域施加法律影响，能够较好地顺应流域水文的自然运动规律和流经地区的经济社会特征，兼顾对流域内的环境、资源、政治、经济、文化、人口等要素的综合管理，推动流域生态系统保护和流域经济社会发展走向良性互动的道路。

黄河流域当然可以作为法律空间。中国目前针对黄河流域治理依赖的是水事综合立法与流域专项立法并行模式，其中水事综合立法以《水法》《水土保持法》《防洪法》《水污染防治法》《河道管理条例》《水文条例》等为代表，流域专项立法以《黄河水量调度条例》《黄河河口管理办法》等为典型。不难看出，现行的流域法治化思维主要立足于组成黄河流域的众多要素之一的“水要素”上，至于黄河流域自身尚未获得真正意蕴的法律空间属性。然而基于前述分析可知，黄河流域兼具自然和社会属性，人们在其范围内所开展的生态行为、生产行为、生活行为都需要受到法律的调整，法律空间应当成为黄河流域在“空间思维”指引下的第四层属性认知，并主要表现出以下特征：第一，概念界定上，法定的黄河流域空间应当“融自然流域与社会流域于一体”^[35]，是自然地理位置与所涉行政区域的有机结合；第二，立法内容上，应当统筹考量流域与区域、开发与保护之间的关系，既要涉及到黄河流域的保护与治理问题，又要涉及到黄河流域的高质量发展问题；第三，立法技术上，应当在宏观上妥善处理好保护与发展的权重比例，并在微观上安排好框架结构的顺序问题。

黄河流域在空间视域下所暴露出的种种治理难题表明，传统法理因对空间概念的漠视导致无法根治流域问题。在新时代背景下，黄河流域治理亟需进行新法塑造。黄河流域的自然空间属性、社会空间属性、管理空间属性以及法律空间属性是黄河流域专门立法所应紧紧遵循的深层逻辑主线，借助黄河流域的多元空间属性可以描绘出黄河流域专门立法的宏观图谱。

独立性是黄河法的基本特征，其由黄河流域的自然空间属性所决定，承袭“一河一法”理念，体现出为黄河流域“量身定做”之意义。在自然空间属性下，任何一条流域的空间边界与空间范畴都由自然形成，它在形式上表现为从源头到河口，在实质上则是塑造出了一个完整性、独立性、整体性极强的自然生态系统单元。流域在自然地理意义上的相对封闭性使得流域自身会随着时空的变化与流逝主要演化出以下现象：一是生态系统功能的运作相对封闭。在这一空间内部，水、土、空气、植物、动物、微生物等要素较为固定，彼此之间相互影响、相互制约，通过不断进行物质交换、能量流动和信息传递，使之总体处于相对稳定的动态平衡状态。这种能量流动、物质循环、信息传递的生态系统功能之运作基本上受限于流域的自然空间边界，很少蔓延到空间边界之外的其他自然空间，例如其他流域。二是环境、经济、社会等问题具有相对特殊性。囿于地理、历史、人文等因素的综合影响，不同的流域空间范围内的水要素与其他要素之间的相关性存在明显的不同，使得表现出的流域问题也存在着较大差异，每个流域空间内都存在该流域所独有的特殊性问题。上述现象为法律在理念、规范、方法、手段等方面对流域加以特殊应对提供了可能以及必要。这意味着，在法律上可以将黄河流域视为一个独立的调整对象，在把握这个对象内部各种自然因素之间、社会因素之间以及自然因素与社会因素之间相互作用的规律基础上，提出法律对策之举和制度设计方案，构建专门适用于黄河流域的统一管理制度，建立起一套协调好黄河流域生态保护、经济发展与社会发展关系，协调好部门管理、流域管理与区域管理关系，协调好水事综合立法、流域专项立法与沿黄地方法规关系的法律机制和法律制度，为推动黄河流域生态保护和高质量发展提供基本理念和寻求法治轨道。

系统性是黄河法的重要特征，其由黄河流域的社会空间属性所决定，体现了根除黄河流域复杂的生态环境和经济社会发展问题的决心。众所周知，流域作为一个体系完整、相对封闭的空间，其内部的水要素、土壤要素、大气要素、生物要素等相互贯通、相互交融，人类在流域范围所进行种种开发与利用活动所产生的负面环境影响，将会随着该流域空间内的水的流动、土的搬运、空气的流动等运动，在全流域的干支流之间、上下游之间、左右岸之间进行迁移和扩散。此外，流域途径范围广泛、空间跨度较大，不仅牵涉到自然地貌复杂多样，还包括行政辖区划分多元，这就意味着各区域在经济社会发展的起步条件方面存在差异性。加之自然、人为等后天因素的作用，流域的生态环境问题又会进一步加剧各区域经济社会发展水平的差距。由此可见，流域治理是一项复杂而又艰巨的任务。流域内的自然生态、经济、社会等子系统彼此交织、相互作用，若采用传统的“局部治理”“要素治理”“分割治理”等方式和手段构建治理方案，往往只能在短时间内产生生态或经济好转的效果，之后很快将因为流域的系统性、整体性特征，被临近区域的负面影响所抵消和覆盖。只有站在更高视角上，把流域看作是一个完整的生态社会经济系统，兼顾流域内部的社会、经济、环境关系，通过“整体治理”“系统治理”的方法，促使流域的社会经济发展与水资源环境的承载能力相适应，才能彻底解决流域水生态系统中的种种问题并推动流域经济社会持久获益，从而实现流域治理的综合效益最大化。这意味着，在法律上必须将黄河流域看成是一个“自然—经济—社会”复合系统，以系统内部各要素之间相互联系、相互制约、相互作用的认知为前提，统筹协调好流域空间内的生态环境问题和经济社会发展问题，探寻出内在价值一致的法律理念，建立符合系统管理要求的体制和机制，并采取满足全流域整体治理、系统整理的法律制度和措施。此处需要补充说明的是，黄河流域生态环境保护与高质量发展目标不可能仅仅通过一部黄河法就能妥善实现理想上的法制化转换，立法技术和立法经验的有限性进一步导致黄河法不可能既以生态环境保护为宗旨，又要以经济社会高质量发展为追求，因此黄河法的系统性之精妙应当表现为对生态环境保护与经济社会发展的内在关系的权衡与处理，这可能是现阶段最符合现实情况的选择。

非凡性是黄河法的核心特征，由黄河流域的管理空间属性所决定，体现了国家战略背景下对构建流域性治理格局的追求。黄河流域既是以水为纽带和基础的自然空间，又是人类生产生活的社会空间，更是作为体现国家治理能力的管理空间，是自然与人文、物质与精神、有形与无形相互交融的复合系统^[36]。传统的管理思路、管理方式以及管理手段照搬照抄入流域空间只会造成流域管理显现出滞后性、保守性、冲突性等尴尬局面，传统的法治应对方式与手段也将难以与流域空间内错综复杂的利益关系进行有效匹配。这意味着，在法律上应当将黄河流域视为一个以水要素、水资源、水生态为纽带的特殊空间，法律要调整的是发生在该空间范围内的流域环境社会关系，要建立的是符合该空间内部流域生态规律和流域发展规律的法律制度体系，要采取的是满足该空间内部实际问题和特殊需要的流域执法措施。黄河流域的管理空间属性决定了黄河法应当在以下方面展现出有别于传统的构造：一是黄河法应当对黄河流域治理的体制机制作出妥善安排。黄河流域治理的体制与机制安排应当紧紧抓住黄河流域的流域性特征，突破“条块分割”的传统模式，建立独具流域特色、迎合流域特性的行政管理监督体系，这是黄河法在体制机制问题上表现出的非凡之处。二是黄河法应当对黄河流域治理的事权配置进行重新规划。体制机制的调整随之带来的是权力责任以及权利义务的重塑，黄河流域治理的事权配置应当展现出维度变化。纵向维度上，黄河流域治理的事权配置应当在传统的央地结构基础上另设流域层级事权；横向维度上，黄河流域治理的事权关系应当呈现出互动协同的效果。三是黄河法应当对黄河流域治理的重要制度进行全面考量。黄河流域法治化的顺利推进离不开科学合理的法律制度体系。当前关于黄河流域生态环境保护治理相关的法律法规，无论是国家层面的立法抑或是地方层面的规定，都反映出法律制度针对性不强、作用域有限、联系性不足等问题，本质上还是因为立法者没有把黄河流域看作一个整体进行管理。黄河流域的管理空间属性决定了黄河法应当在法律制度设计上有所突破，将割裂的法律制度群体进行内容革新并形成有序格局。

中观性是黄河法的外在特征，由黄河法的法律空间属性所决定，体现了协调流域特别立法与中央立法、地方立法之间关系的角色定位。从世界流域立法经验来看，流域立法模式大致有涉水综合立法模式、流域统一立法模式、流域特别立法模式以及流域专项立法模式。涉水综合立法模式又称水基本法模式，是重点关注流域水治理的立法安排，缺乏对流域生态系统全方位的保护。流域统一立法模式、流域特别立法模式以及流域专项立法模式凸显出了流域性的特征，与流域空间治理理念相吻合。然而，流域专项立法侧重的是解决流域的某一方面的突出性问题，其本身不能发挥出流域整体治理的效果；流域统一立法旨在对所有流域的共性问题提供基本理念和价值遵循，这意味着其在应对流域的特殊问题上易显制度乏力，且流域统一立法模式对一国的立法技术和立法资源均提出了较高的要求。因此，立足于现实国情和实际需要，流域特别立法模式应成为当下最适宜的选择。事实上，前不久出台的《长江保护法》就是中国流域特别立法的典范，黄河法在制定过程中可以重点参考和借鉴长江流域的立法经验。这意味着，在体系上应当将黄河法定位于处在宏观层面的国家立法与微观层面的地方性立法之间的着重凸显流域性的“中观法”。一方面，统筹考虑流域生态保护和流域经济社会发展，在着重调整和规范水资源、水环境、水生态、水文化和高质量发展的同时，还要对既有的涉及生态环境、自然资源、交通运输、农业农村、城乡建设、林地草原湿地保护等方面的法律法规作出必要的制度协调与整合。另一方面，正确处理与《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》《渔业法》《湿地保护法》等现行涉水法律法规之间的关系，明确黄河法在法律体系中的层级效力，认识到在解决黄河流域治理问题上，黄河法应当具有优先适用性^[37]。

综上，面对黄河流域的治理困境，理性的新法塑造应当立足于黄河流域的自然空间属性、社会空间属性、管理空间属性和法律空间属性，牢牢抓住流域法应当凸显的独立性、系统性、非凡性、中观性的特征，并以当下黄河流域开发、利用、保护、管理等实践活动中的利益冲突和价值对立问题为起点，寻求并提供公平、合理、有效应对和解决黄河流域利用和管理过程中利益冲突和价值对立的现实问题与法律问题的法治之道。

将“空间思维”转化为可操作的规范体系是黄河法的使命。首先，黄河法应当在理念上作出革新，摒弃环境保护与经济发展割裂对立的传统观念，认识到二者的辩证统一关系，进而建立“生态优先、绿色发展”理念。其次，黄河法应当改革管理体制，提高流域管理机构的法律定位，推动流域与区域结合管理从“形式化”走向“实质化”。再次，黄河法应当重构事权配置，按照中央、流域、地方三个层级分别明确职责权限。最后，黄河法应当构建流域空间治理法律制度体系，提高法律制度的实用性。

环境保护与经济发展之间的关系难以调和是黄河流域治理在理念层面存在的困境。不同于其他流域，黄河流域的特殊性问题在于，一方面，自然资源禀赋短板明显；另一方面，区域经济发展极不平衡。在现行立法框架下，流域的生态环境问题主要由《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《环境保护法》等以注重流域“生态属性”的法律法规进行调整，流域的开发利用问题则主要由《水法》《矿产资源法》《渔业法》等以关注流域“经济属性”的法律法规进行规范。这就不可避免地造成生态环境保护目标与经济社会发展目标在理念维度被分而治之。在理论上，二者的割裂与对立关系不符合经济社会可持续发展的规律。在实践中，目标的非协同性成为黄河流域的“病症”治理多年都未得到彻底解决的根本原因。

流域空间法治理念，根植于流域社会政治、经济、文化等诸多方面的必然性要求之中，体现法治的精神实质和价值追求^[38]。人这一要素的融入，使得流域从自然空间属性走向了社会空间属性，成为一个相对独立的“自然—经济—社会”复合系统。生态功能和经济功能是流域功能“一体两面”的表现，要实现流域在生态和经济方面都走向可持续性，就必须坚持流域系统内的自然、经济、社会要素始终处于平衡关系之中。一直以来，“天人合一”“道法自然”“人与自然是生命共同体”“山水林田湖草是生命共同体”“绿水青山就是金山银山”“人与自然和谐共生”等观念不断被提出，深刻影响着中华民族的思维观念和行动方式，这些思想在本质上都体现出自然、经济、社会协同发展的要求，也符合流域空间治理的价值需求。法律作为流域社会关系的调节器，应当将生态环境保护与经济社会发展辩证统一的本质关系纳入法治轨道，树立为流域法治所贯通与遵循的基本理念和价值标准。

生态优先、绿色发展理念是生态环境保护与经济社会发展有机统一关系在黄河流域空间治理中的理性表达。随着社会经济发展的步伐不断加快，其与生态环境保护之间天然存在的内在张力被快速放大。生态文明建设的背景要求，黄河流域空间治理应当以尊重自然、保护自然、顺应自然为前提，以节约优先、保护优先为基础。黄河流域生态环境保护与高质量发展不仅是战略层面的要求，更是“依法治黄”的逻辑起点和价值追求。其中，生态环境保护不是过去表现的水要素保护，而是要求以水要素作为枢纽，联结流域空间范围内的其他自然要素，实现流域大保护、大治理目标。高质量发展不是传统意义上的高污染、高消耗、高排放的发展，而是要求以资源节约、环境友好的方式来实现经济社会可持续发展^[39]。从这一意义上讲，“生态优先”和“绿色发展”成为重大国家战略在流域立法理念层面的科学阐释。作为治黄史上具有里程碑意义的立法，黄河法应当首先在立法理念上进行转型，将“生态优先、绿色发展”确立为基本理念，在以水为核心的流域资源开发利用活动中坚持保护优先、节约优先，在不超过流域环境资源承载力的前提下进行适度发展，引导自然、经济、社会走向良性发展方向。

管理体制在流域立法中属于关键问题，科学合理的流域管理体制不仅可以大大提高流域管理工作的效果，在一定程度上还可以弥补因流域管理法制不健全和管理技术落后所引发的不足。中国《水法》等现行法律所规定的流域、区域结合式的管理体制因规定笼统而在具体实践中被悬置，“条块分割”在事实上的继续作用致使地方保护主义盛行、职能交叉错位严重等现象十分普遍。究其根源，正如前述所指出，作为流域管理机构的黄河水利委员会独立性不够，自身权能有限且缺乏协调职能，无法在流域、区域结合式管理体制下发挥出主导作用。可以说，当前黄河流域管理体制仅仅是一种形式意义上的结合制，无法与流域空间治理进行有效的对接。

流域空间化的认知，要求流域管理机构应当处理好与传统管理体制之间的关系。流域尤其是跨界流域的空间性会打破传统的行政区域边界，使得以往惯用的“属地管理”无法在实现流域的整体性目标上继续保持逻辑自洽，统一管理成为流域管理的迫切诉求，流域管理机构应运而生。从国际成功经验来看，流域管理机构在体制安排问题上着重把握着以下方面：在定位上，流域管理机构应当扮演核心角色、发挥主体作用，各级政府和各职能部门仅应起到辅助作用；在组织上，应当体现民主协商原则，由涉水各方代表组成；在功能上，应当充分发挥行政掌控权力和统筹协调的权威；在内容上，管理包括涉及水环境、水生态、水安全等涉水事项以及必要的非涉水事项；在目标上，以流域整体性为前提促进各区域在跨域环境事务上的协同治理。

黄河流域空间治理要求黄河法在管理体制上作出变革，更新流域管理机构的法律定位，开辟实质意义的流域管理时代。第一，囿于既有法律没有明确流域管理机构的法律地位，黄河法应当明确规定黄河水利委员会作为黄河流域管理机构。第二，矫正当前法律将流域管理机构定位于国务院水行政主管部门的派出机构的现状，提升流域管理机构的层级，黄河法应当明确黄河水利委员会直接隶属于国务院，直接由国务院领导而不再由作为国务院行政主管部门的水利部领导，对流域范围内的环保、水利、交通、建设等工作发挥统筹和协调作用^③。第三，明晰现行法律关于流域管理与区域管理结合式管理体制的笼统表达，黄河法应当进一步厘清区域管理与流域管理相结合的内在关系，确立黄河水利委员会的主导地位以及黄河流域内各级政府和职能部门的辅助地位，修正流域管理机构、流域内各级政府、流域内各级政府职能部门之间的主辅关系。第四，调整现行法律关于流域管理机构的具体组成的方式，黄河法应当立足于民主原则、参与原则、协商原则，规定黄河水利委员会应当由水利部、生态环境部、自然资源部、农业农村部、交通运输部、文化和旅游部等部门和黄河流域九个省级政府代表组成，其地位不应是“水利部派出的流域管理机构”，而应是国务院设立的流域管理机构。

事权是政府行政权力的具体化，是落实政策法规和治理方案的核心，合理的事权配置可以避免权力滥用和权力冲突问题，这也成为流域立法必须解决的重要问题^[40]。已有学者指出，中国现行法律关于流域事权配置存在央地涉水事权划分结构性失衡、流域管理机构涉水事权配置错乱、流域管理与区域管理相结合指向不清等问题^[41]。而造成上述问题的根源在于对流域管理陷入“线性”理解的误区，没有看到流域管理的空间化诉求，致使实践中流域事权在分配和运行后异化为下级服从上级、地方服从中央的“二维服从”式结果。

立足于空间性，流域不再表现出简单的“点”（湖泊、水库等）“线”（干支流）关系，而是进一步衍生出“面”的维度，与此对应的事权配置理应作出系统性的调整。一方面，立足于内部视角，从“二维”的央地管理转变为“三维”的中央—流域—地方管理，使得事权的分配标准需要重新划定。中央层级应主要负责有关全流域的重大政策、战略规划、重大战略项目等重大流域性事项的决策问题以及有关部委间涉水事务纠纷等重大流域性事务协调问题。流域层级应主要负责在性质特征上属于关系到整个流域的生态环境安全和经济社会发展的重大事项、在影响范围上属于会波及整个流域的涉水事项以及省际间涉水事务纠纷协调问题。地方层级应主要负责纯粹地方性涉水事务的组织、执行等问题。这里需要进一步强调的是，由于流域具有整体性和联系性特征，在判断是否属于地方层级事权时不能仅看涉水行为或活动发生时所产生的影响范围，还要根据其存续过程中的可能波及的影响范围进行综合评判。另一方面，立足于外部视角，三维管理层级的确立使得彼此之间的关系也从过去的“单向服从”更新为“互动协同”，这种协同性的增加主要表现在流域性协调、合作和激励事权上。

黄河法对黄河流域管理事权的分配应当按照流域空间管理事权配置的基本逻辑予以展开。首先，赋予中央政府对黄河流域生态环境保护与经济发展的重大政策制定、战略规划制定、重大战略项目审批等重大流域性事务决策权，对部委间涉水事务纠纷、省界间涉水事务纠纷等重大流域性事务协调权。中央政府各职能部门继续按照“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”^[42]的改革思路进行整合和划分，赋予其对某一类流域涉水事务的中央统管权，大致包括本流域各类专项规划的制定、流域重大项目审批等决策权、监管权和协调权三大类别^[43]。其次，黄河水利委员会的事权配置总体上以涉水事务体现出“直管性”和“流域性”特征为标准。按照“点”“线”“面”予以类型化，此类涉水事权大致可包括：对黄河流域重要水域、直管江河湖库、跨流域调水的监测、跨区域水污染防治等流域性“点”事项，对黄河干流、重要支流取水和采砂的许可等流域性“线”事项，以及对黄河流域干流岸线的管理与保护、重点防治区水土流失的监管、全流域水生态修复与生态补偿等流域性“面”事项^[32]28。此外，为更好地发挥流域管理机构对传统“央地管理”的优化作用，还应当赋予黄河水利委员会必要的流域与区域事务共管权。例如，发起中央政府相关决策中的相关议题、监督流域内地方政府涉水事务实施情况、协调省际间涉水事务纠纷、对流域内地方政府涉水事权提供信息、技术等帮助。最后，赋予省级政府对本行政区域范围的流域性事务的决策事权，对中央政府、中央政府各职能部门以及黄河水利委员会提出的涉水决策的执行事权以及对本行政区域范围内的涉水事务的组织和领导事权。赋予市、县级政府对上级政府提出的涉水决策的执行事权以及对本区域范围内的涉水事务的组织和领导事权。赋予乡、镇级政府协助上级政府及其有关部门的涉水管理工作。

流域法律制度体系的构建为保障流域空间治理有序化、规范化提供重要工具。在现行法律体系下，与保障流域水安全、水环境、水生态相关的法律制度分散在不同的法律法规中，不利于流域的整体性治理。黄河法应当把握好水资源这一关键要素，在重构“中央—流域—地方”三维层级的事权配置体系以及确定与之对应的具体职责的基础上，结合黄河流域“点”“线”“面”不同维度的现实性问题和特殊性问题，按照类型化思路，辅之以内在价值排序，构建出符合黄河流域空间治理要求的法律制度体系。

结合当前需求，黄河法应当确立空间管控、流域规划、流域水安全保障、流域水沙关系调控、流域生态保护和修复、流域水污染防治、涉水资源可持续开发利用、流域高质量发展八类基本法律制度。空间管控制度要以“生态保护、绿色发展”理念为指引，对黄河流域范围内的生产、生活和生态空间进行界定，并在各省区推行统一标准；流域规划类制度包括流域综合规划和流域专项规划方面；流域水安全保障类制度以解决黄河流域水资源短缺为重心；流域水沙关系调控类制度旨在扭转黄河流域水沙关系不平衡的局面，其中防洪、防凌、减淤、水土保持等是关键问题；流域生态保护和修复类制度以追求黄河流域生态安全为目标，对河源保护、中游水土流失问题、河道生态环境治理、河口保护、生态补偿等建立法律制度；流域水污染防治类制度旨在改善黄河流域空间内的水环境质量，强化对水、大气、土壤、固体废物等要素统筹管理；涉水资源可持续开发利用类制度旨在关注水资源问题，主要包括流域水资源统一配置制度、水资源利用最大刚性约束制度、水量调度制度、水资源利用全过程管控制度等^[44]；流域高质量发展类制度以调整黄河流域生态产业、文化产业等新型产业以及传统产业的结构和布局为焦点，对流域范围内的文化保护、绿色经济、区域联动发展、“双碳”目标等构建一系列具体制度^[4]11。

这些法律制度并非彼此孤立存在，而是通过相互作用形成秩序井然的法律制度体系。空间认知与规划是开展其他一切流域实践活动的前提，空间管控和流域规划类制度应当成为流域治理的起点和龙头，在整个制度体系中占据基础性地位。黄河流域空间范围内的一切开发利用活动都要以水的安全为依托，流域水安全保障类制度关注到水这一核心要素的安全问题是黄河流域生态环境保护和高质量发展的前提，流域水沙关系调控类制度则通过对黄河流域内的洪涝灾害、水土流失等特殊问题提供方案进而间接保障流域水安全，从这一意义上讲，二者都应当处在首要地位。流域生态保护和修复类制度确立了黄河流域生态环境保护的法律底线，为黄河流域高质量发展提供了稳定的流域载体，其在整个制度体系中处于优先地位。流域水污染防治类制度为黄河流域水环境质量的改善提供法律工具，其在整个制度体系中应处于核心地位。涉水资源可持续开发利用类制度与高质量发展类制度是黄河流域“绿色发展”的重要体现，其在整个制度体系中处于关键地位^[45]。

诚然，在法律定位上，黄河法应当是一部流域综合立法，但这并不意味着黄河法在内容上仅表现为传统涉水法律的机械汇编，也并不意味着黄河法是涵盖一切内容的全能性立法，而应当是一部建立在流域空间思维基础上的有机整合法。因此，黄河法应着力解决涉及全流域的重大问题，重点化解既有法律体系中涉及黄河空间治理的法律空白、冲突和割裂问题，至于国家和地方层面相关立法已经解决的问题，黄河法应利用好衔接和引致规范，无须重复立法。

传统的“要素思维”将流域拆分为各要素分别保护，严重忽视作为空间的全流域保护，无法根本解决黄河流域的环境与发展问题，流域治理亟需另辟蹊径。“空间思维”为重新塑造流域治理的法律视野提供逻辑起点。立足于流域空间视域，黄河流域特殊的生态环境问题、复杂的环境社会关系、落后的管理体制机制以及突出的法律供需矛盾成为出台一部凸显流域特性的黄河法的现实背景。以不同领域的空间概念审视黄河流域，可以逐一识别出作为自然空间、社会空间、管理空间以及法律空间的黄河流域，黄河流域多元化的空间属性为制定一部追求流域空间正义的黄河法提供了内在动力。从宏观层面来看，“空间思维”演绎下的黄河法应当表现出独立性、系统性、非凡性以及中观性的特征。从微观层面来看，黄河流域空间的法治秩序需要通过对治理理念、体制机制、事权配置以及法律制度等关键问题的回应以实现具体化。黄河法应当摒弃环境与发展割裂对立的传统认知，树立“生态优先、绿色发展”理念；确立黄河水利委员会在国家行政序列上的独立地位以及在流域管理与区域管理相结合关系中的主体地位；在新型管理层级下分别按照中央、流域、地方进行横向与纵向事权配置；构造既遵循生态环境保护规律又能协调流域复杂社会关系中各方利益的流域法律制度体系。