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可再生能源大规模发展是中国实现碳中和目标的重要途径。为了积极参与并引领全球气候治理,2020年9月22日,习近平主席首次提出中国将实现2030年碳达峰,2060年碳中和目标(“30·60”双碳目标)[1]。而高碳能源结构是中国碳排放急剧增长的主要原因[2],除提高能源效率、推动技术变革等重要举措之外,大幅度提升可再生能源比例,实现能源结构的根本性转变,是中国如期实现“双碳”目标的必然选择[3]。
近年来,在一系列政策支持和激励下,中国可再生能源迅猛发展。2005—2006年,中国颁布并实施了《可再生能源法》。随后,针对目标规划、财税支持、电价管制和消纳保障等方面相继出台了一系列配套政策,推动了中国可再生能源的快速发展。2000—2021年,全国可再生能源发电累计装机容量和发电量分别从0.82亿千瓦和0.24万亿千瓦时增长至10.63亿千瓦和2.48万亿千瓦时,年均增长12.98%和11.76%。同期,装机占比和发电量占比年均增长2.72%和2.67%[4-5]。
尽管如此,中国现有可再生能源的发展水平仍不能满足“双碳”目标,特别是碳中和所需要的发展水平。碳中和目标对中国的可再生能源发展提出了更高要求。例如,可再生能源必须实现开发分布广、装机容量大、上网传输多、消纳占比高的大规模发展。特别是实现2060年的碳中和目标,中国可再生能源在能源消费中的比重可能需要接近100%[6]。然而,截至2021年,中国可再生能源(不含水)的消费占比为7.2%,仍显著低于欧美等发达国家,如丹麦、德国和美国分别为35.8%、18.0%和8.0%[7]。可再生能源在替代化石能源过程中,尚未使中国能源消费结构发生本质性改变,对碳排放的抑制作用十分有限[8]。
在“双碳”背景下,中国可再生能源需要实现大规模、高比例、市场化、高质量的发展目标[9]需要进一步完善现有可再生能源政策体系,应对可再生能源发展的不确定性和难题。为此,本文将系统梳理可再生能源政策的演变路径,详细明确可再生能源政策对中国“双碳”目标的影响机制;分析比较中国与欧美等发达国家可再生能源政策的区别与联系及其对碳减排的影响,厘清“双碳”目标下中国可再生能源大规模开发的政策体系的不足之处,提出相应的政策完善建议,以期为中国可再生能源高质量发展提供决策支持。
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中国可再生能源政策的起步时间晚于欧美日等发达国家,但颁布数量增长最快,如图4所示。美国较早地制定了可再生能源政策。由国际能源署(IEA)2022年发布的政策数据库[26]可知,美国最早于1974年颁布了《地热能研究、开发和示范法案》《太阳能研究法案》等政策。随后,1976年,丹麦制定了《电力供应法案》和《能源研究规划》。1980年,日本颁布了《中小型水电站开发项目》《地热能开发项目》等多项可再生能源开发和部署政策。德国和英国也于20世纪80年代中和90年代低初期制定较为系统和完备的可再生能源政策体系。相比之下,中国1995年才开始制定《新能源和可再生能源发展纲要(1996—2010年)》,提出了鼓励和支持新能源与可再生能源发电。2005年颁布《可再生能源法》之后,中国可再生能源政策数量逐年增加,特别是2010—2017年急剧增长,累计政策总量居世界第一位。
相比欧美日等发达国家,虽然中国可再生能源政策总量最多,但政策终止率也最高,如表1所示。截至2022年7月,中国的可再生能源政策总量高达147项,明显高于欧美日等主要发达国家。中国可再生能源政策繁多,可能由于不同政策之间存在重叠效用或者政策之间的协调性有待提升[27]。同时,中国可再生能源政策的终止率高达45.6%,表明中国可再生能源政策不够稳定,缺乏长效机制。政府长期稳定的承诺和目标有利于降低政策风险,增加投资机会,对可再生能源的稳定发展尤为重要[28]。因此,中国政府亟需建立较为稳定的可再生能源政策体系,推动可再生能源实现长期稳健发展,助推“双碳”目标的如期实现。
表 11974—2022年世界主要国家出台的可再生能源政策执行情况
单位:项 国家 执行政策 终止政策 规划政策 宣布政策 政策总量 数量 执行率/% 数量 终止率/% 数量 占比/% 数量 占比/% 美国 98 68.1 44 30.6 2 1.4 0 0.0 144 英国 59 72.0 21 25.6 1 1.2 1 1.2 82 德国 50 75.8 16 24.2 0 0.0 0 0.0 66 丹麦 23 59.0 14 35.9 1 2.6 1 2.6 39 日本 30 56.6 21 39.6 2 3.8 0 0.0 53 中国 79 53.7 67 45.6 1 0.7 0 0.0 147 注:执行率表示某项政策从颁布之日到当前(2022年7月)有效且仍在执行的比率。数据来源:IEA(2022)[26]政策数据库。 从不同类型的政策来看,欧美国家财税支持政策数量显著高于目标规划政策与管理规定政策,中国管理规定政策数量显著高于财税政策和目标规划政策(图5和表2所示)。1974—2021年,欧美日等发达国家的财税支持政策数量一直处于主导地位。说明科技投入、税收优惠等财税支持政策是这些国家可再生能源发展的重要支撑。相比之下,中国财税支持政策主要集中于2012—2016年,随后又出现急剧下降。表明中国该类政策的变化幅度大,财税金融政策的持续性和稳定性有待提升。
表 21974—2022年世界主要国家出台的不同类型的RE政策
“双碳”目标的实现涉及经济社会系统性变革,不能单靠行政政策,需要财税政策的有力支持与保障,且持续稳定的政策有利于诱发技术创新[29]。此外,尽管中国可再生能源管理规定政策数量显著高于欧美日等发达国家,且政策明确了电网、燃气和热力管网等企业的法律责任,但因政策行政处罚的力度较轻,使得政策执行率不高,政策效果不明显,监督考评政策力度亟待提升。
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1.可再生能源政策对可再生能发展的影响比较
欧美日等发达国家可再生能源政策制定早,实施时间长,无论可再生能源装机量还是消费量占一次能源消费的比例,长期处于世界前列。但2005年以后,随着中国可再生能源政策大量制定和实施(图4),可再生能源的装机容量、发电量和消费量快速增长,并逐步超越了美国、德国等发达国家,成为全球第一(图6b~图6d))。但由于中国一次能源消费体量大,长期以煤炭为主,截至2021年,可再生能源消费占比(7.2%)仍低于美、英、德、丹麦和日本等发达国家平均水平(18.3%)。特别是不及丹麦占比40.9%的1/5; 也不及英国17.3%和德国18.0%的一半(图6a)。
可再生能源发电量,特别是消费占比,与实现中国碳中和目标下可再生能源高比例、大规模发展目标存在巨大差距。根据现有的可再生能源基准政策情景,到2060年中国很可能无法实现碳中和这一远景目标[6]。此外,不同政策对可再生能源发展的推动效用存在显著差异。例如,命令控制型政策对中国可再生能源发电量产生显著的负向抑制作用,而引导示范型政策有效地促进可再生能源发电量的增加,经济激励型政策效果并不显著[30]。因此,在碳中和目标下,如何有效调整不同可再生能源政策,推动可再生能源大规模发展,亟待解决。
2.可再生能源政策对碳减排的影响比较
相比欧美日等发达国家,可再生能源政策数量的迅速增加对中国碳减排的作用有限,具有较大提升空间。1974—2020年,美国等发达国家的碳排放呈现平稳或下降态势,而中国的碳排放呈现不同程度的增长趋势(图7)。虽然相较于2000—2010年,随着中国可再生能源政策大量制定和实施,2011—2021年碳排放的增速有所放缓,但增速仍高于英美等国家。
2011—2021年,中国可再生能源的装机容量、发电量和消费量都呈现快速上升趋势(图6)。尽管可再生能源消费对碳排放具有显著负向作用[31-32],但是对于中国这样高排放的发展中国家,只增加可再生能源规模依旧会增加碳排放[33]。可再生能源由于消费占比很小,在碳总量减排上的作用十分有限[34],对中国碳强度下降的作用也相对有限[8]。因此,为有序推动中国碳中和目标的实现,必须进一步完善中国的可再生能源政策体系,推动可再生能源大规模、高比例、市场化、高质量发展。
Research on the Improvements of China’s Renewable Energy Policy System under the Dual Carbon Goals
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摘要:在一系列政策的支持下,中国可再生能源发展取得了显著成效,但与“双碳”目标所需的大规模、高比例、市场化、高质量的可再生能源发展要求差距大。因此,亟需完善现有政策体系来进一步推动中国可再生能源新的发展。在梳理中国可再生能源政策的演变路径及现有政策体系构架的基础上,厘清了可再生能源政策对“双碳”目标的影响机制。通过分析比较中国与欧美日等主要发达国家可再生能源政策的区别与联系,并结合现有政策实施效果,发现中国现行政策体系的不足。在此基础上,提出了“双碳”目标下中国可再生能源政策体系的完善建议,以期为进一步推动可再生能源发展提供决策支持。Abstract:China’s renewable energy develops rapidly with a series of policy support. Nevertheless, it is still far from enough to satisfy the large-scale, high-proportion, market-oriented, and high-quality renewable energy development required by the carbon peaking and carbon neutrality (i.e., dual carbon) goals. Thus, a new policy system is urgently needed to support renewable energy development. To this end, first, this study points out the policy development pathways and the policy framework of China's renewable energy. It clarifies the influence mechanism of renewable energy policies on dual carbon goals. Second, it analyzes the differences and links between the renewable energy policies in China and those in major developed countries such as Europe and the United States. Then, it discovers the deficiencies of the current policy system based on existing policy effects. Finally, it puts forward the suggestions for improving China's renewable energy policy system under dual carbon goals to provide decision support for further promoting renewable energy development.
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图 4世界主要国家的可再生能源政策总量
注:数据来源:IEA (2022)[26]政策数据库。
图 5可再生能源政策数量的国际比较
注:数据来源:IEA (2022)[26]政策数据库。
图 6世界主要国家可再生能源(不含水)发展趋势比较
注:数据来源:BP (2022)[7]。
图 7世界主要国家的碳排放特征
注:数据来源:BP (2022)[7]。
表 11974—2022年世界主要国家出台的可再生能源政策执行情况
单位:项 国家 执行政策 终止政策 规划政策 宣布政策 政策总量 数量 执行率/% 数量 终止率/% 数量 占比/% 数量 占比/% 美国 98 68.1 44 30.6 2 1.4 0 0.0 144 英国 59 72.0 21 25.6 1 1.2 1 1.2 82 德国 50 75.8 16 24.2 0 0.0 0 0.0 66 丹麦 23 59.0 14 35.9 1 2.6 1 2.6 39 日本 30 56.6 21 39.6 2 3.8 0 0.0 53 中国 79 53.7 67 45.6 1 0.7 0 0.0 147 注:执行率表示某项政策从颁布之日到当前(2022年7月)有效且仍在执行的比率。数据来源:IEA(2022)[26]政策数据库。 -
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