气候变化影响着人类的生存和发展，是人类共同面临的一项长期挑战。其作为产生灾害风险的潜在因素之一^①，自20世纪50年代以来，对灾害的“贡献”正日益加大。随着气候变化导致的气候极端事件的发生频率和强度的提高，气候灾害愈发频繁，其多样性、突发性和极端性愈发明显，所致损失损害也愈发严重。

人们在日常生活中所讲的“灾害”通常即指“自然灾害”^[1]②。自然灾害作为自然环境变异作用于人类社会的后果，其类型具有多样性，气候灾害仅为其中之一。与仅由自然或人为因素导致的自然灾害不同，气候灾害与自然和人为因素的结合有关^[2]。且有证据证明，由气候变化导致的气候灾害可归因于人为因素的证据有所加强^[3]。结合国际法委员会、联合国国际减灾战略署（United Nations Office for Disaster Risk Reduction, UNDRR, 以下简称“国际减灾署”）对“灾害”这一用语的具体表述^③以及政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC，以下简称“专门委员会”）2012年《管理极端事件和灾害风险推进气候变化适应特别报告》^[4]4和《气候变化2014年综合报告》^[5]中有关（气候）灾害、极端天气与气候事件、气候极端事件^④等相关术语的解释，“气候灾害”可进一步理解为由自然和人为因素结合导致的气候极端事件造成某个社区或社会的正常运行出现剧烈改变，造成大范围人员、物质、经济或环境的不利影响，例如干旱灾害、洪涝灾害、风灾(包括台风、狂风、风暴潮)等，以及由此引起的土地沙漠化、沙尘暴、盐碱化、山体滑坡、泥石流、农作物生物灾害等。较之其他自然灾害类型，气候灾害主要具有以下特征：

第一，全球生态系统的一体性决定大气的环流效应以及大气、海洋、陆面的相互作用可导致同一时期在不同半球、不同纬度、不同地区、不同国家接连发生严重的气候灾害；第二，气候灾害作为一种不受国界限制的全球性威胁，容易引发全球范围的多米诺骨牌效应，发生于某一国家或地区范围的气候灾害造成的不利影响波及全球环境、人口、政治、经济、文化、卫生、安全等各个方面，具有全球属性；第三，20世纪中叶以来，随着全球气候变暖程度的不断加深导致气候灾害的类型化特征明显，且不同类型的气候灾害的影响范围及周期性等特点也存在较大差异；第四，气候灾害常常发生于发展不平衡的地区，如环境退化、在危险地区快速和无规划的城市化、管理失控和贫困人口缺少生计等暴露度和脆弱性高的地区，是气候极端事件与脆弱的社会条件相互作用的结果。有证据表明，暴露度和脆弱性是导致气候极端事件发生并决定气候灾害后果的严重程度的主要驱动因素^[4]8。

摆在人类面前的现实是：由气候变化导致的气候灾害可使生态环境进一步恶化进而诱发新灾害的发生。不只是某一个或某一些国家和地区，大气的流动性决定了气候变化所致损失损害的后果遍及全球所有国家和国家管辖以外的地区^[6]78，且有科学证据表明，当今发生频率更加频繁、持续时间更长、所致损失损害程度更加严重的气候灾害导致生态系统正在以前所未有的速度持续退化，预计未来几十年内这一状况还将进一步加剧。生态系统退化严重扰乱了全球各地的生产生活秩序，使全球越来越多的人们面临粮食危机和生计完全崩溃，对生态系统自身的复原力或生产力、社会经济系统的运作以及人类健康和福利产生了重大的有害影响^[7]。

灾害给人类社会生存和发展带来的代价是巨大的！可使原本可供人类居住的土地被夷为平地或是变为水乡泽国；很多世界文化遗产遭受严重损失损害；一些原始部落可能遭受灭顶之灾；生态环境短期内难以恢复；受灾国家的供水系统彻底瘫痪，无法提供可供饮用的净水增加了传染病肆虐的可能；许多获救者留下永久性心理创伤……回顾21世纪初对人类造成损失损害严重的三次灾难：2004年印度洋海啸，2008年缅甸“纳尔吉斯”飓风，2010年海地7.0级大地震均造成超过数以十万计的人员死亡，对多个受灾国家的生命、财产、环境、旅游资源等在内的利用价值造成不可逆转和永久性的损失损害。

气候灾害所致损失损害的严重性告诉我们，国际社会通过国际合作的方式加强气候灾害防治之能力建设，进一步完善气候灾害防治之国际环境法机制（以下简称“气候灾害防治机制”）已迫在眉睫。气候灾害面前并非人人平等。广大发展中国家中的脆弱人群由于经济与科技发展水平落后、灾前风险信息的缺乏、灾害立法、规划等的参与度低以及灾后受灾者的不平等待遇甚至被歧视等原因往往更容易受到气候灾害的影响。在气候变化主导21世纪灾害格局的时代背景下，如何有效预防灾害发生，把灾害造成的各种不利影响降到最低，成为国际社会需共同努力解决的问题^⑤。我们需要每一个国家都参加进来，进一步完善包括气候灾害防治机制在内的应对气候变化的国际法制，否则不能抗击气候变化，更无法应对气候灾害所致损失损害的严重后果。

随着国际社会对于灾害防治重视程度的不断提高，气候灾害防治机制亦不断丰富和发展。尽管如此，气候灾害防治机制仍面临诸多不足，亟需国际社会进一步推动完善。

现行气候灾害防治机制框架形成于联合国协调引领国际灾害防治的历史进程中，迄今已有三十多年的历史。从1989年联大联合国（General Assembly of the United Nations, 以下简称“联大”）通过《国际减少自然灾害十年国际行动纲领》（以下简称“《国际减灾十年行动纲领》”）直至今日，与气候灾害防治机制相关的国际框架被不断充实、完善和细化，重点涉及灾害防治之预警与防御、国际协作和能力建设领域。

1. 现行机制框架形成之历史进程

迄今为止，联合国协调引领国际灾害防治已有三十多年的历史。1987年12月11日联大通过决议将1990—2000年定为“国际减少自然灾害十年”（以下简称“国际减灾十年”） ^⑥，其目标之一为“增强每一国家迅速有效地减轻自然灾害的影响的能力”^⑦，而气候灾害防治机制问题则于1989年12月第44届联大通过的《国际减灾十年行动纲领》中首次提出，^⑧并特别注意发展中国家的气候灾害防治机制问题，要求国际社会协助发展中国家估价灾害的潜在破坏力并建立预警机构和抗灾机构。^⑨为实现包括此目标在内的五项目标，一并规定了国家一级须采取的政策措施及联合国将采取的行动^⑩。随后，联合国成立的国际减灾署和在联合国组织举行的三次世界减灾大会及其通过的相关减灾战略与行动框架^⑪中对于气候灾害防治机制问题均有涉及。

此外，联大2015年9月25日通过的第70/1号决议《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》（以下简称“《2030年议程》”）提出的与灾害风险紧密地相互作用和影响的17个可持续发展目标中的目标9、目标11和目标13^⑫与气候灾害防治之能力建设密切相关，包括为了实现可持续发展目标向发展中国家提供财政、技术和技能支持、有利的政策环境、以低廉的价格普遍提供因特网服务等^⑬。2016年国际法委员会制定的《发生灾害时的人员保护条款草案》贯穿灾害发生的全过程，规定在灾前阶段、灾害发生后的立即应对行动以及早期的恢复阶段，包括灾后重建阶段，应对灾害的国际合作包括提供人道主义援助，协调国际救灾行动和通信，提供救灾人员、设备和物资以及科学、医学、技术资源^⑭。2020年12月21日联大第75/216号决议《可持续发展：减少灾害风险》强调易受灾发展中国家应得到特别关注，面对气候灾害，必须加强国际合作，预防、限制和减少重大损失损害的发生并优先向发展中国家提供能力建设方面的支持^⑮。

至关重要的是《联合国气候变化框架公约》（以下简称“《框架公约》”）下“气候变化影响相关损失和损害华沙国际机制”（Warsaw International Mechanism on Loss and Damage, WIM)即“华沙机制”的确立及其发展、《巴黎协定》第8条^⑯的相关规定、政府间气候变化专门委员会《2012年〈管理极端事件和灾害风险推进气候变化适应特别报告〉决策者摘要》《气候变化2014年综合报告》等无一不与气候灾害防治机制的构建密切相关，气候灾害防治机制经过不断地细化、充实和完善，逐渐形成了当前气候灾害防治机制框架。

2. 气候灾害防治之预警与防御

在气候变化大背景下，旱灾、暴雨洪涝、高温热浪、沙尘暴、霜冻、冰雹、暴雨、雷雨、大风、雪灾等气候极端事件不断增多，使人类生存、生活、安全等面临极其严峻的复杂形势。因此，迫切需要加快气候灾害防治之预警与防御体系建设，加强气候极端事件及气候灾害发生规律的研究，提高监测和预测水平，增强预警与防御能力，从而有效预防、限制和减轻气候灾害所致损失损害，促进人类社会健康发展。

当前，国际社会在气候灾害防治之预警与防御方面已存在一定的国际实践基础。例如，2005年1月第二届世界减灾大会呼吁“尽早建立世界性预警系统”^⑰以促进气候灾害防治的国际合作；第三届世界气候大会^⑱确立“气候预测和信息为决策服务”的主题，强调建立“全球气候服务框架”的终极目的，以帮助各国决策者获得准确、及时的气象信息以及气象预测情况。“国际减灾十年”的经验证明，广泛的灾害风险管理常常需要多部门、跨学科相互交叉、相互协作。因此，各学科和机构之间，要致力于互相促进交流和开展合作。气候灾害防治需要全人类的广泛参与，每一个国家、每一个个体都有参与灾害预警与防御的义务。正如《日内瓦减灾战略》^⑲指出，要从总体上改变现有的减灾观念，即要从灾后反应转变为灾前防御。为此，应在国家、区域和全球范围内进一步提高人们对自然、技术和环境致灾因子可能对现代社会造成危害的风险的认识，确立国家政府在灾害防治中的责任，通过建立减少灾害风险的网络，提高社区防御灾害的能力，预防、限制和减轻气候灾害所致损失损害。

3. 气候灾害防治之国际协作

生态系统的各个要素相互关联，各种复杂的环境现象皆具普遍联系。气候灾害不仅涉及某个方面、某些领域，更全面涉及人类生活的方方面面，不仅涉及灾害援助，更涉及人道主义^⑳，不仅涉及受灾人群也涉及救灾人员，即“促进充分而有效地应对自然灾害以满足有关人员的基本需求，充分尊重其权利。”^[8]在气候灾害防治中必须加强全方位、多主体的国际协作，协同致力于气候灾害所致损失损害的援助。

气候灾害防治之国际协作涉及双边、区域和全球合作三个层面。其中，双边合作有如2013年中国和泰国双方共同合作建设的服务于泰国交通、电力和环境等多个国家重点领域，为泰国提供农作物收成预测和气象灾害预测等各种服务的地球空间灾害监测、评估和预测系统项目；在区域合作层面，为交流灾害防治经验、推动交流合作并监督区域和全球合作框架与行动计划的执行，自中国政府发起的亚洲区域部长级减灾大会成立以来，先后形成多个宣言和行动计划，涉及区域减灾合作、减灾与发展、适应气候变化与减灾和地方减灾能力建设等多项会议主题；全球合作则主要围绕联合国减灾救灾合作^㉑和世界减灾大会^㉒确立的协调人道主义救灾援助、转让防灾减灾知识与技术、交流防灾减灾结果与经验教训和促进防灾减灾与气候变化挂钩等灾害防治重点领域展开。在全球合作层面，联合国严格遵循人道主义援助指导原则，并在人道主义事务协调厅(United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affair, OCHA)主导下进行灾情评估、信息搜集和传递、呼吁国际社会关注、协调各方联合救援并制定长期复原计划。以2004年印度洋海啸为例，联合国秘书长在收到受灾国申请国际援助的请求后，立即任命紧急救灾副协调员玛加丽塔·瓦尔斯特伦作为人道主义援助特别协调员，派往灾区与受灾国政府进行高级别协商以提供国际援助^㉓。

4. 气候灾害防治之能力建设

气候灾害防治之能力建设作为国际应对气候变化能力建设在气候灾害防治领域中的具体体现，指由发达国家提供资金和技术、教育培训、公共宣传和透明信息通报等各种援助措施，旨在提高发展中国家预防、限制和减轻由自然和人为因素结合导致的气候极端事件造成某个社区或社会的正常运行出现剧烈改变，造成大范围不利的人员、物质、经济或环境影响的能力。其重点在于以国际、区域、次区域和跨边界合作的方式在全面理解灾害风险、加强灾害风险治理，管理灾害风险、投资以及灾后救援及重建方面开展广泛而深入的国际合作从而增强广大发展中国家的灾害防治能力。

第一，就全面理解灾害风险而言，国际社会通过开展包括技术转让在内的国际合作促进分享和使用适当非敏感性数据和信息以及相关技术和服务^㉔，并在国际上建立、传播和分享关于此方面的良好做法。在核心数据获取方面，灾害流行病学研究中心的EM-DAT数据库可为备灾决策合理化，并为脆弱性评估和确定优先事项提供客观基础的国家和国际层面的人道主义行动服务；仙台框架监测系统（Sendai Framework Monitor）通过“国际自愿”（international voluntary）方式收集《仙台框架》下七个全球具体目标^㉕的综合数据并向相关国家政府机构和利益攸关方披露灾害风险相关信息，以便进一步规划防灾、减灾和备灾措施，预防、限制和减轻灾害所致损失损害。此外，联合国开发计划署、外层空间事务厅、粮食及农业组织、亚洲及太平洋经济社会委员会在支持各国收集和分析相关领域的灾害损失和风险数据、利用相关观测技术以及发展能力方面亦发挥重要作用^㉖。

第二，加强灾害风险治理是实现有效灾害风险管理^[2]㉗的重要前提，在此方面主要通过积极参与全球、区域和次区域减少灾害风险平台建立共同信息系统以交流与灾害风险指引型政策、方案和投资有关的做法、良好经验和知识。联大在此方面设立了旨在审查减少灾害风险的进展、分享良好做法并讨论最新发展和趋势的全球减少灾害风险平台。此外，目前有非洲、美洲和加勒比地区、阿拉伯国家、亚太地区以及欧洲和中亚五个旨在展示减少灾害风险的实际应用、交流经验并制定联合声明、战略和行动计划，为决策者和从业人员提供指导的区域平台。在2015年后的《仙台框架》时代，区域平台主要围绕灾害防治提供指导并提出相关解决方案来应对灾害风险并加强社区和国家复原力。

第三，协调、持续和适当的资金支助对于协助广大发展中国家发展和增强本国灾害防治能力而言至关重要。目前用于气候灾害防治之能力建设的资金主要来源于应对气候变化的四大基金^㉘、官方发展援助(Official Development Assistance, ODA)、世界银行和区域开发银行等国际金融机构及包括联合国减灾信托基金^㉙在内的融资机制提供的财政支持和贷款^㉚、援助国及其他援助方给予的人道主义援助等。尽管联合国开发计划署于2020年启动主权风险保险和防范风险融资机制以为残余风险提供金融保护，但风险转移也并不能替代为减少现有风险和预防新风险提供资金的工具^㉛。

第四，国际社会目前在灾后救援及重建方面采取的措施主要包括在区域和全球层面交流和分享经验教训和良好做法、在灾中和灾后共享救灾能力和资源、共同举办演习和演练以及促进多灾种预警机制的信息分享和交流等。2016年国际法委员会《发生灾害时的人员保护条款草案》要求援助国及其他援助方在灾害发生后的救灾阶段提供人道主义援助，提供救灾人员、设备和物资并提供相关通行便利、分享和交流与灾害有关的信息及科学、医学和技术资源等^㉜。国际恢复平台(International Recovery Platform)在此方面召集相关高级决策者和从业人员，在年度国际复苏论坛上交流经验，分享在复原、恢复和重建中的经验和教训。

在现行气候灾害防治机制框架下，尽管致力于帮助广大发展中国家减少灾害风险提高抗灾能力、稳定全球秩序进而推进实现可持续发展目标的气候灾害防治之能力建设涉及灾前减少灾害风险和灾后救援、复原、恢复和重建等方方面面，但亦存在与相关政府间进程的统筹协调力度不足、缺乏系统性及执行力、资金支助规模不足以及“南北合作”主导性不强的问题而显示出其明显的局限性。以下将分述之。

1. 与相关政府间进程的统筹协调力度不足

气候灾害所致损失损害的全球属性及其联动效应决定气候灾害防治之能力建设的开展必须与气候变化、生物多样性、土地荒漠化和可持续发展等相关政府间进程统筹协调、协同增效才能真正提高广大发展中国家灾害防治的整体能力。2013年设立的旨在为特别易受气候变化不利影响的发展中国家提供帮助的“华沙机制”即要求各缔约方通过其他相关进程，促进处理气候变化不利影响方针的一致性^㉝；2015年通过的促进减少灾害风险的《仙台框架》明确指出该框架提及的气候变化问题属于《框架公约》的任务范畴，对此，应在所有相关政府间进程内以有效连贯方式减少灾害风险^㉞；此外，基于可持续发展目标间的相互联系和相互作用，2015年《2030年议程》亦要求加强可持续发展政策间的一致性^㉟。与之相关联，2015年《巴黎协定》中“全球适应目标”为促进政府间进程的统筹协调提供保护伞，呼吁“缔约方兹确立关于提高适应能力、加强复原力和减少对气候变化的脆弱性的全球适应目标，以促进可持续发展……。”^㊱联大第75/216号决议《可持续发展：减少灾害风险》指出应注重加强抗灾能力以及实现可持续性和可持续发展目标^㊲，在根据《框架公约》通过的《巴黎协定》，以及《仙台框架》、《生物多样性公约》、《联合国关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》（以下简称“《防治荒漠化公约》”）和《2030年议程》之间酌情进行有效的统筹协调^⑪㊳，联大第76/204号决议亦对此进行重申，提出应在统筹协调相关框架公约的同时，“尊重有关的任务规定，以增进协同增效和抗灾能力。”^㊴

但就当前气候灾害防治之能力建设来看，其与相关政府间进程的统筹协调力度明显不足。为有效实现2015年后三大全球议程——《巴黎协定》《仙台框架》和《2030年议程》的目标，加强各框架公约之间的一致性并更有效地利用有限资源的设想还处于初步阶段，追求更大的政策整合和强化适应行动面临前所未有的协调水平、对更多和更高分辨率数据的需求以及获得财政和技术支持的能力等多重挑战^㊵。

2. 缺乏系统性及执行力

总体而言，气候灾害防治之能力建设更加侧重于“防灾”领域，且本身即具有较强原则性的相关国际规则举措往往围绕特定行动领域展开，适当监督和执行机制的缺失以及相关组织机构间协作的系统性和协调性不足导致气候灾害防治之能力建设缺乏明显的系统性。有关战略、框架、计划和措施的落实主要依靠各个国家各级政治领导层的国际承诺来推进实施^㊶，此种“国际自主承诺”的方式导致相关举措执行力不足，在现实运作过程中与预期目标存在较大差距。

以确立2015—2030年地方、国家、区域和全球各级各部门减少灾害风险行动计划和预期成果目标的《仙台框架》为例，该框架围绕“加强发展中国家……的执行能力和能量”“大幅提高对发展中国家的国际合作水平”^㊷展开，针对“投资”作出了原则性规定，明确为了实现减少灾害风险提高抗灾能力的目标，区域和全球各级应“推动学术、科研实体和网络与私营部门之间的合作，开发有助于减少灾害风险的新产品和新服务，尤其是那些能够帮助发展中国家和应对其特殊挑战的产品和服务。”^㊸在监督和执行方面，《仙台框架》的执行、贯彻和审查主要由国际减灾署以“适当和及时的方式定期审查进展情况”^㊹的方式进行，对于并未履行相关承诺或履行承诺的程度尚未达到框架预期目标的情形，国际减灾署往往通过加强倡议和建议的方式倡导各级各部门积极履行相关承诺。根据2019年最不发达国家向仙台框架监测系统提供的数据，《仙台框架》的实际执行情况与其预期目标相差甚远^㊺。尽管各国政府和利益攸关方对减少灾害风险作出了“坚定承诺”，但广大发展中国家继续因气候灾害而遭受不成比例的巨大人员和经济损失。

3. 资金支助规模不足

在资金支助方面，目前为减少灾害风险、灾后救援和重建提供的资金支助落后于灾害风险产生的速度及其日益增加的复杂性，不足以实施针对多灾种、注重预防的减少灾害风险战略，以人道主义援助为主的灾后救援资金支助不足以使广大发展中国家实现加强备灾以作出有效响应并在复原、恢复和重建中让灾区“重建得更好”的目标。

就官方发展援助^㊻而言，其本身即存在援助规模不足的问题。2010年发展援助委员会（Development Assistance Committee, DAC）成员国提供的官方发展援助总额达到历史最高值，约占成员国国民总收入的0.32%，离联合国设定的0.7%的目标存在较大差距^[9]。其中，与灾害防治相关的资金支助更是仅占官方发展援助总额的一小部分。在2010年至2019年总计1.17万亿美元的官方发展援助资金中，只有11%（1330亿美元）与灾害防治相关，55亿美元用于防灾和备灾，而用于应急或灾害响应的资金数额则达到1198亿美元，77亿美元用于重建、复原和恢复^[10]。可见，用于应急或灾害响应的资金比例远远超过了重建、复原和恢复以及防灾和备灾的比例，用于减少灾害风险的资金仅占官方发展援助总额的0.5%^[10]8。有限用于减少灾害风险的资金还存在缺乏有效针对性的问题，许多高灾害死亡率的国家在防灾和备灾方面获得资金支助的水平微乎其微^[10]9。许多中等收入国家面临高灾害风险但多数由于没有资格获得多边和双边贷款机构的优惠贷款，因而常常借助公共或私人债务来为灾后恢复和重建供资，包括中等收入国家在内的发展中国家获得融资的机会明显不足^[10]㊼。此外，实践表明用于防灾备灾、灾后重建、复原和恢复的资金支助总是在重大灾害发生之后才予以系统供资，此种供资的事后性并不能及时有效的帮助广大发展中国家预防、限制和减少重大损失损害的发生^㊽。除官方发展援助外，包括依靠各国政府、国际组织和私人部门等自愿捐助而设立的联合国减灾信托基金在内的融资机制^[11]㊾及人道主义援助在为广大发展中国家统筹减少灾害风险、灾后救援及重建方面提供的资金支助显然也不能满足其实际需求。

在国际应对气候变化资金机制方面，长期以来，以公共赠款为主要筹资方式的应对气候变化四大基金存在资金规模小、重减缓轻适应和申请附加条件多等问题。在其实施的五个主要领域中，很明显投入到减缓领域中的资金量远远大于投入到适应、低碳技术转让、能力建设和帮助发展中国家履约四个领域^[12]。而防灾减灾作为国际气候资金在适应领域资助的项目类型之一^㊿，广大发展中国家在此方面获得的资金支助更是难以满足其实际需要。即便是专门用于资助适应领域的适应基金，截至2017年也才仅为54个国家资助开展66个适应项目，其中资助开展防灾减灾的项目更是仅占7%^[13]。就绿色气候资金⁽⁵¹⁾而言，尽管其致力于在缓解和适应领域实现资金支助的均衡并旨在将适应领域至少50%的资金用于支助特别脆弱国家，包括最不发达国家、小岛屿发展中国家和非洲国家，但就2020年资金支助情况来看，用于减缓领域的资金总额约为适应领域的二倍^[14]，离均衡资助比例1:1的目标还存在较大差距。

总的来说，国际社会在气候灾害防治之能力建设领域提供的资金支助还不能达到协调、持续和适当的要求，显然还不能起到协助广大发展中国家发展和增强其本国灾害防治能力的作用，广大发展中国家继续因气候灾害遭受不成比例的巨大人员和经济损失。

4.“南北合作”主导性不强

各国在进行国际、区域、次区域和跨边界的国际合作的过程中，也离“南北合作辅之以南南合作和三角合作”⁽⁵²⁾相差较远⁽⁵³⁾。就南南合作、南北合作以及三角合作的关系而言，目前“南北合作辅之以南南合作和三角合作”已被证明是减少灾害风险提高抗灾能力的关键，而南南合作和三角合作是南北合作的补充，发展中国家倡导南南合作和三角合作的努力亦不应削弱发达国家提供的南北合作⁽⁵⁴⁾。气候灾害防治之能力建设主要依靠发达国家与发展中国家在气候灾害防治领域开展广泛而深入的“南北合作”来实现。在国际应对气候变化领域，尽管不断重申“南南合作”补充而非取代“南北合作”，但就目前的国际现实来看，囿于南北国家间价值观念、利益诉求等方面的差异，“南北合作”在应对气候变化国际合作模式中的主导性并未得到充分体现。

人类利益的实现机制是国际社会应当努力合作探寻的对象^[15]。完善气候灾害防治机制的关键在于确保与气候灾害防治之能力建设相关的战略、框架、计划和措施落到实处。对此，国际社会应进一步加强国际合作将气候灾害防治之能力建设置于气候变化所致损失损害责任范畴内予以考虑，以环境保护的“黄金规则”——预防原则为核心，以“华沙机制”为中心加强组织机构间的协调并细化其中相关规定。

气候变化所致损失损害问题于2007年巴厘岛气候变化大会被正式提出，大会通过之《巴厘岛行动计划》⁽⁵⁵⁾要求缔约方考虑特别脆弱的发展中国家应对气候变化不利影响相关损失与危害的方法与策略。全球气候治理并将涉及多个行为体间的复杂博弈^[16]。基于各国在气候变化所致损失损害问题上的价值观念、利益诉求的差异性，以美国为首的发达国家和以小岛屿国家联盟为核心的发展中国家就此问题斗争激烈。经过漫长且复杂的气候谈判，最终于2013年建立“华沙机制”，旨在为最脆弱国家和地区应对气候变化带来的极端气候提供帮助。但令人遗憾的是，该机制并未涉及如何处理此种损失损害的实质内容。

就气候变化和气候灾害所致损失损害的关系而言，应当认为气候变化所致损失损害⁽⁵⁶⁾包括但不仅限于由气候灾害所造成的各种不利影响，诸如由于气候变化导致海平面上升而失去土地等可能不会或在短时间内不会引发气候灾害的发生，但由于海岸侵蚀、失去土地等不利后果的产生亦对相关受灾国家造成了不同程度的损失损害。此外，基于导致损失损害发生的行为性质、不利后果的有形和/或无形性及其跨界性等方面的特征，气候变化所致损失损害并非“帕劳提案”所指的“跨界损害”也不适用“国家对其国际不法行为所承担的责任”而应适用另一合乎其特性的责任——“气候变化所致损失损害国家补偿责任”^[6]77-78。

在现行国际应对气候变化规则制度安排下对气候灾害防治之能力建设进行行之有效的国际法规制是不现实的。缺乏系统性及执行力的规则制度也难以从根本上提升广大发展中国家减少灾害风险提高抗灾能力的灾害防治能力。笔者认为，就气候灾害防治之能力建设国际法规制路径选择而言，应以预防原则为核心，在气候变化所致损失损害补偿责任范畴内对气候灾害防治之能力建设作出针对性机制安排，细化“华沙机制”相关规定、加强组织机构间的协调统一以完善气候灾害防治机制。

“预防原则”⁽⁵⁷⁾是国际环境法中一项被普遍接受的国际习惯，被称为环境保护的“黄金规则”。其含义为，在国际性、区域性的环境管理中，对于那些可能有害于环境的物质和行为，即使缺乏其有害的结论性证据，亦应采取各种预防性手段和措施，对这些物质或行为进行控制或管理，以防止环境损害的发生^[17]。该项原则是与“先污染、后治理”为特征的末端治理原则相对应的损害控制原则，贯穿环境损害发生前的风险预防以及损害发生后的损害预防全过程。其所要致力于实现的目标具有层次性——首要目标在于采取积极的、预期性的事前措施以避免环境损害行为或事件的发生，反映完全避免潜在不利影响的概念和意愿（减少环境损害风险）；在环境损害行为或事件已经发生或不可避免的情况下，其目标则转化为限制、减轻由环境损害行为或事件引发的损害后果（限制、减轻环境损害后果）——在无法实现首要目标的情形下才能“退而求其次”^[18]，以体现防患于未然的思想。

正如前述，气候灾害作为一种不受国界限制的全球性威胁，所致损失损害往往波及全球各个国家和地区，由其所致不利后果的不可逆转性和不可恢复性促使国际社会应将“预防原则”作为气候灾害防治机制的核心原则，将发达国家向广大发展中国家提供资金和技术、教育培训、公共宣传和透明信息通报等各种能力建设援助措施适用于气候灾害发生前的风险预防阶段以及灾害发生后的损失损害预防阶段。

与预防原则致力于实现的目标所具有的层次性相对应，气候灾害防治之能力建设也应区分层次、把握关键。从1994年第一届世界减灾大会通过的成果性文件《横滨战略及其行动计划》中首次提出“预防灾害胜于应付灾害”以来，几乎所有有关气候灾害防治的国际法律文件都特别强调灾害风险“预防”的优先性和重要性。国际减灾署的统计数据亦表明，每投资1美元用于减少灾害风险，就可以为灾后救援节省约15美元^[19]；而在广大发展中国家的预警系统上花费8亿美元每年即可避免30亿~160亿美元的损失^[10]7。由此可见，减少灾害风险在相当程度上比灾害发生后的紧急应对更具成本效益。对此，气候灾害防治之能力建设应以灾害风险预防为首要目标并辅之采取各种援助措施以预防、限制和减轻气候灾害所致损失损害。

气候灾害防治之能力建设涉及领域的复杂性和综合性要求气候灾害防治机制的完善应进一步加强《框架公约》内外组织机构的协调统一。对此，可以考虑在“华沙机制”与各相关组织机构之间开辟直接的联络渠道，使及时的信息流能够推进具体工作领域。

1. 设立综合行动专家组

气候灾害防治之能力建设作为处理气候灾害所致损失损害问题的重要内容之一，应当在组织机构设置层面纳入“华沙机制”的制度设计中。

2013年设立的“华沙机制”下设有“华沙国际机制执行委员会”（以下简称“执行委员会”），在缔约方会议的指导下行使“以全面、综合和一致的方式，推动执行处理与气候变化不利影响相关的损失和损害的方针”的职能⁽⁵⁸⁾。为协助执行委员会履行相关职能，2014年《框架公约》第二十届缔约方会议决定可在执行委员会下设立专家工作组、小组委员会、专门小组、专题咨询小组或重点任务特设工作组，协助履行华沙机制的职能并向执行委员会报告⁽⁵⁹⁾。当前，执行委员会下设有侧重于缓发事件、非经济损失、行动和支持、综合风险管理技术、移民、流离失所和人员流动五个协助其履行任务的专家组，但就各个专家组开展工作的情况来看，目前每个专家组下的行动计划主要涉及查明、探索和推进潜在政策、对数据、工具和知识进行盘点、编制工作开展清单、总结国际经验教训等⁽⁶⁰⁾，仍未涉及有关处理气候灾害所致损失损害的实质性问题，各个专家组所开展的工作还处于初级阶段。鉴此，为了促进包括气候灾害防治之能力建设在内的有关气候灾害所致损失损害问题不断向前发展，未来可将上述五个专家组作为与其他组织机构进行信息收集、获取及互换的枢纽，在执行委员会下另设综合行动专家组，将上述五个专家组获取的相关信息按照诸如资金、技术、能力建设等国际支持领域进行进一步分类、归纳和处理，用以针对性地指导上述相关方面的国际支助，并结合具体实践中存在问题通过综合行动专家组对上述五个专家组的行动计划及时做出调整，最大程度的保证各类援助措施满足广大发展中国家的实际需求。

2. 加强《框架公约》内外相关组织机构的协同性

气候灾害防治之能力建设涉及资金和技术、教育培训、公共宣传和透明信息通报等各种援助措施，联合国相关机构、基金和方案及其他相关机构和利益攸关方对此应当考虑到各部门工作开展的协调一致性，推动资源的最佳使用。此外，亦应加强联合国与涉及减少灾害风险提高抗灾能力工作的其他国际和区域组织、金融机构和捐助机构的内在协调，在统筹协调相关政府间进程的同时尊重有关任务规定，以增进协同增效和抗灾能力。

充足的资金支助是增强广大发展中国家气候灾害防治整体能力的关键。在此方面，应当加强与应对气候变化的四大基金、官方发展援助、世界银行和区域开发银行等国际金融机构以及包括联合国减灾信托基金在内的融资机制、人道主义援助等相关组织机构的协调，保证各组织机构和部门在气候灾害防治之能力建设方面开展工作的统筹协调性。此外，亦应建立良好的信息互通机制，在信息互通互享的基础上实现对各自任务的调整以促进气候灾害风险预防为主辅之灾后救援及重建等其他领域的资金支助。综合行动专家组可根据各组织机构间就气候灾害防治资金支助方面存在的问题进行经验总结、分享最佳做法并指导华沙执行委员会下的五个专家工作组对其行动计划进行调整以促进广大发展中国家获得更为协调、持续和适当的资金支助。

尽管从内容上讲，“华沙机制”既没有从法律上为损失损害定性也没有具体规定具有拘束力的处理措施，但该机制存在本身就说明国际社会对于气候变化所致损失损害问题的重视。就气候灾害防治之能力建设而言，未来可通过进一步的国际谈判以预防原则为核心在气候变化所致损失损害责任范畴内将“华沙机制”下没有实质性承诺的规则充实细化为具有针对性、可操作性和执行力的规则，真正实现设立该机制之目的。

第一，“资金”作为最敏感、最核心的问题，可参照《京都议定书》强制减排表课以发达国家资金支助义务，以确保对遭受气候灾害的发展中国家提供减少灾害风险提高抗灾能力的相应费用，亦即课以发达国家“气候变化所致损失损害补偿责任”之“补偿”之责。此外，亦应积极推动绿色气候基金在项目合作开展中为气候灾害防治之能力建设提供更为充分的资金支助。截至2020年底，捐助者已向绿色气候基金认捐超过10亿美元且已有96%的资金认捐经通过创建捐款协议得到确认^[14]。这为该基金在气候灾害防治之能力建设领域提供更为协调、持续和适当的资金支助提供现实基础。此外，亦应充分发挥灾害风险转移产品和服务的作用，推动制定和加强灾害风险转移和分担机制以对残余风险提供金融保护作用。

第二，在强化支持方面，有效减少气候灾害风险需要开展广泛的适应活动，包括开展暴露性和脆弱性评估、加强相关信息获取和互享以及建立多灾种预警系统等^[20]。对此，国际社会应进一步推动全球、区域、次区域和专题平台的作用，促进跨境合作，充分提升气候灾害风险评估和非敏感减灾信息共享的能力，进一步加强对于建立气候信息系统、气候灾害预警系统、增强建设、加强和扩大复原力和适应能力等项目⁽⁶¹⁾的支持，促进气候灾害风险的国内公共和私人投资以及国外的直接投资等，以为广大发展中国家提供更为广泛的国际支持。

第三，在积极动员和保证专业知识方面，应当整合和利用当地社区在气候灾害防治方面所具有的传统知识、做法和价值以及在当今科技水平不断发展下不断积累的科学知识并应充分发挥相关利益攸关方的作用，鼓励各利益攸关方广泛参与并参与积极行动，提供知识、经验和资源，推动广大发展中国家实现减少灾害风险提高抗灾能力的目标。此外，掌握专业技术的高水平人才作为气候灾害防治工作顺利开展的重要前提之一，亦应促进广大发展中国家加强医疗小组、搜寻和救援小组、工程师和技术专家等专业人员的培训，以提高灾后救援效率。

于人类社会而言，灾难莫过于天灾人祸！而天灾往往导致人祸，人祸又加剧天灾。然，无论如何，不争的事实是自然灾害实实在在是影响人类社会经济增长的不可忽视的因素，其对生产、生活、交通、物流等衣食住行乃至人类文明皆具重大甚至是致命之影响，气候灾害尤甚。与气候灾害所致损失损害的严重性形成鲜明对比，现行气候灾害防治之国际环境法机制面临与相关政府间进程的统筹协调力度不足、相关国际规则举措缺乏系统性和执行力、广大发展中国家获取的资金援助不足以及“南北合作”在应对气候变化国际合作模式中的主导性不强等现实问题，严重阻碍全球气候灾害防治进程的协调发展。在气候灾害防治之国际环境法机制的路径选择方面，国际社会应特别考虑广大发展中国家现实需求，突破现行气候变化规则及其制度安排以确保相关战略、框架、计划和措施落到实处。如此，气候灾害防治之国际环境法机制必将得到进一步完善。