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作为国家环境管理的一个重要手段,环境影响评价制度从它诞生之日至今已经走过了半个世纪的历程。早在1969年年底,时任美国总统尼克松签署了著名的《国家环境政策法》(以下简称“NEPA”)①。这部法律首创环境影响评价制度(以下简称“环评制度”)。环评制度一经问世就产生了巨大的国际影响。中国的环评制度学习和借鉴了美国的环评立法。在中美两国的环评立法分别走过了半个世纪和接近半个世纪的历程之后,对它们做一个比较研究,十分有意义。本文从比较中美环评制度的功能入手,考察中美环评制度功能的异同,分析两国环评制度功能异同的原因,探索两国环评制度共有的规律性的东西,进而得出对改善中国环评制度的启示。
A Comparison of Functions of EIA System between China and US: Overseeing the Government or Regulation?
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摘要: 从功能上看,中、美两国的环评制度有同有异。相同之处主要在于,两国的环评制度都具有督政功能即预防有害于环境的行政决策的功能。这个相同点的主要原因是两国的环评立法和环评制度旨在预防资源环境领域的“政府失灵”。不同之处在于,一是美国环评制度不是环境规制手段,而是督政手段,而中国环评制度兼具环境规制和督政功能。二是在督,即改善有关环境的行政决策方面,中美两国的环评制度在对事的适用范围、信息披露程度要求和程序保障、环评报告书审查方式等方面有较大不同。这些不同点的主要原因是:环评制度产生的社会背景不同和立法机关对环评程序的功能认识不同。两国的环评制度在督政方面的不同点显示出国情决定该国环评制度在督政方面的特色。认为环评制度有其规律性,例如环评程序是中性的、“他律”的、预防性的,既可用于行政规制又可用于督政,是因国情而异的。在中国新时代社会主要矛盾已经发生转变的情况下,人民群众对政府有关环境的行政决策必然会提出更高要求。因此建议国家立法机关在修改《环评法》时完善中国环评制度的督政功能。Abstract: In terms of function, the EIA systems of China and the U.S. are both similar and different. The similarity lies mainly in the fact that both countries’ EIA systems have the function of supervision, that is, preventing administrative decisions harmful to the environment. The main reason for this similarity is that the EIA legislation and the EIA system of the two countries are aimed at preventing “government failure” in the field of resources and environment. There are two differences. First, the EIA system in the U.S is not a means of environmental regulation, but a means of supervision, while the EIA system in China has both environmental regulation and supervision functions. Second, in terms of administrative supervision, that is, improvement of environmental administrative decision-making, the EIA systems of China and the U.S. are quite different in the scope of application, information disclosure degree requirements and procedural guarantees, and EIA report review methods. The main reasons for these differences are that the social background of the EIA system and the legislative body’s understanding of the functions of the EIA process are different. The differences between the two countries’ EIA systems in terms of supervision show that national conditions determine the characteristics of a country’s EIA system in terms of supervision. This comparative study shows that the EIA system has its own laws. For example, the EIA procedure is neutral, “heteronomous”, preventive, and can be used for administrative regulation or supervision, and varies according to national conditions. Under the circumstance that the principal contradiction of our society in the new era has been transformed, the masses will inevitably put forward higher demands to the administrative decision-making of our government concerning environment. Therefore, it is suggested that the national legislature should improve the supervision function of the EIA system when amending the EIA Law.注释:1) 该法于1970年1月1日生效。2) NEPA,第102条。3) 相当于我国政府的机构编制部门通过“三定方案”为国务院各部委规定的部门职能、机构和编制。4) 《CEQ条例》第1500.1(a)条。5) 《CEQ条例》第1500.1(b)条。6) 《CEQ条例》第1500.1(c)条。7) 《CEQ条例》第1502.1条。8) 《CEQ条例》第1505.1(d)条。9) 《中华人民共和国环境保护法(试行)》,第6条。10) 1989年《中华人民共和国环境保护法》,第13条第2款。11) 1998年《建设项目环境保护管理条例》,第6条第2款。12) 1998年《建设项目环境保护管理条例》,第7条。13) 1998年《建设项目环境保护管理条例》,第10条。14) 1998年《建设项目环境保护管理条例》,第16条。15) 《中华人民共和国环境影响评价法》,第7条第1款。16) 《中华人民共和国环境影响评价法》,第8条第1款。17) NEPA,第102条第3款。18) 《CEQ条例》,第1508.17条。19) 《CEQ条例》,第1506.8(a)条。20) 《CEQ条例》,第1508.18条。21) 《CEQ条例》,第1508.18条。22) NEPA,第102条第2款第3项。23) 《CEQ条例》,第1502.14条。24) 《CEQ条例》,第1508.25(b)条。25) Environmental Defense Fund v. TVA, 339 F. Supp. 806 (1972).26) 我国《环境影响评价法》第11条。27) CEQ条例40 CFR 1503.3.28) CEQ条例40 CFR 1503.1-1503.4.29) 详见美国《行政程序法》,第706条。30) 参见笔者于2020年8月13日至8月18日之间与萨姆·凯伦(Sam Kalen)教授的电子邮件。31) 《中华人民共和国环境影响评价法》第7条,第1款。32) 《中华人民共和国环境影响评价法》第7条,第2款。33) 《中华人民共和国环境影响评价法》第7条,第3款。34) 《中华人民共和国环境影响评价法》第8条,第1款。35) 《中华人民共和国环境影响评价法》第11条,第1款。36) 《中华人民共和国环境影响评价法》第12条,第1款。37) 美国最高法院1971年保存奥沃顿公园的公民诉沃普案(Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v. Volpe, 401 US 402, 91 S.Ct. 814, 28 L.Ed 106 (1971)。38) 《CEQ条例》第1500.6条规定:“各机构都应当将本法的规定解释为对其现行权力的一个补充和用本法规定的国家环境目标来检视其传统的政策和使命的一项命令。各机构应当相应的审查它们的政策、程序和规章并对其作出必要的修改以确保其充分遵守本法的目的和规定。”39) 美国《清洁空气法》第309条规定联邦环保局长对收到的来自各联邦机构的环境影响报告书进行审查(review)和书面评议(comments in writing)。但这项规定并非关于“审批”的授权。联邦环保局长只有权审查和评议,无权批准或不批准。如果在审查过程中发现问题,联邦环保局长能够做的只不过是将该环评报告书书和该问题一起移交国家环境质量委员会。40) 《CEQ条例》第1508.18(a)条。
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