成片开发作为一种特殊且新增的征收情形，自土地征收改革伊始即存在较大争议。部分学者认为成片开发并不适宜列为一种公益性征收类型，其根本目的在于从事经营活动，公众并不直接受益，且该种运动式开发并不必然带动经济发展^[2]3-4，故应采用土地储备而非土地征收方式^[3]59-60。对此质疑，程雪阳依据现行宪法为征收制度设定的内容规定性规范和边界控制性规范指出，成片开发征收能够减少交易成本，有序获得更多建设用地，具备合宪性^[4]93-97。黄忠利用法经济学方法指出成片开发的公益性体现为公共产品的供应与地利共享的实现^[5]74-85。刘玉姿认为成片开发存在双层利益，包括工具层的土地增值利益和目的层的经济、社会等综合利益^[6]93。于凤瑞、陈力等强调成片开发的公益性体现为该建设的时代价值，包括成片开发征收是 “推动城镇低效用地再开发的必然要求” “是对城中村改造等地方实践创新的及时回应”^[7]18-19“有利于城市统一规划建设”“有利于节约集约利用土地”^[8]10-11。

理论上的争论因成片开发成为《土地管理法》的明确规定而落下帷幕，但未能达成共识的公共利益在成片开发征收方案中并没有很好地落实于实践。通过抽取中国东部、中部、西部三个县级市人民政府（福建省福鼎市、江西省乐平市、贵州省福泉市）自2020年1月1日至今公布的22份涉及41个片区的成片开发征收方案，可以发现成片开发征收土地用途主要包括工商业用地、居住用地、交通和绿化用地。其中，工商业用地的公共利益主要阐述为优化土地利用结构、推动产业形成集聚效益、减轻社会就业压力^①。居住用地的公共利益主要阐述为强化城区功能、解决居住用地不足问题^②、优化土地利用空间格局、带动当地经济增长^③。交通和绿化用地的公共利益主要阐述为提高现有用地使用效益、吸引人才聚集、完善市政基础配套措施、促进合理生态空间布局^④。实践中成片开发征收方案中的公共利益主要涉及征收的经济、社会、生态效益等，但具体内容较为抽象，且侧重于成片开发带来的商业性价值，成片开发征收与一般的工商业开发界限模糊。普通工商业开发也可能采取成片建设方式，也会带来产业集聚、促进就业等利益。模糊界限易使成片开发征收的公益性要件沦为具文。

成片开发最早出现在《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，是指依据规划进行各类土地基础开发建设以达到用地标准，亦包括后续的工业和配套设施开发建设^⑤。随后，开发主体逐渐延伸至内资企业，但法律法规对成片开发方式同样采取相似观点。如有部门规章列明成片开发基础设施建设的种类^⑥，并强调要坚持统一规划^⑦，有法律强调成片开发最终需达成用地条件^⑧。结合《标准》第1条所规定的成片开发系“对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”，成片开发是指依照统一规划、以各类土地基础建设为手段、涵括后续工业或服务设施建设的综合开发方式。因此，成片开发征收的突出特征在于存在两个开发阶段，即前端整体性开发阶段和后端具体利用阶段。前端与《土地管理法》所规定的基础建设征收、公共事业征收等情形具有相似性。但后端主要进行工业和商业等开发建设，容易与一般工商业开发混淆。区分前端和后端，是因为实践中将成片开发征收两个阶段混为一体，实际仅规制前端的土地基础设施建设，而缺少对后端综合开发的制约。

成片开发征收的公益性应当贯穿于前端整体性开发阶段和后端具体土地利用阶段。从分批次开发至成片开发的流变来看，成片开发征收的公益性既应体现在前端整体性开发阶段，也需在后端具体利用土地时予以强调。修订前的《土地管理法》规定因单独项目征收和分批次开发征收两种征收模式。根据该法第44条，因单独项目征收主要包括因道路、管线工程、大型基础设施建设项目和国务院批准的建设项目进行征收。分批次开发征收是指，为实施城市和村庄、集镇建设用地的土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次由有权机关批准用地，从而分批次实现对该范围内土地的整体性征收，整体征收后可由市、县人民政府自行批准决定具体建设项目。这种分批次开发与成片开发具有概念上的承接性。两者实施原因均强调是按规划进行的整体性开发。但是成片开发又在分批次开发上有所完善，其不仅重视前端的整体性开发，也重视后端的具体建设项目。新修改的《土地管理法》明确指出满足公共利益要件是成片开发的实施前提，而成片开发包括前端和后端两个部分。修订前的《土地管理法》认为分批次开发以规划为实施前提，故与具体建设项目没有直接关联。因此，这种整体性开发的方式经历了分批次开发至成片开发的流变，更加强调公共利益要件的前置条件，强调成片开发全过程的公益性。从成片开发与其他4种公共利益类型的体系来看，成片开发征收应一以贯之地强调两阶段的公益性。根据新《土地管理法》第45条第1款前4项的规定，4种情形符合征收的公共利益要件，一是军事和外交需要，二是能源、交通、水利等基础设施建设需要，三是科技、教育、文化、卫生、社区综合服务等公共事业需要，四是扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要。相比于前4项情形，成片开发规模通常更大，对被征收者影响程度也更大，由于前4项的公共利益是一以贯之地体现在全部用地过程中，成片开发在前端整体开发和后端利用土地时也必须保证均存在公共利益。同时与前4项情形相比，成片开发在后续综合利用土地时会不可避免地涉及由私人资本开发的非公益性项目，私人资本具有逐利性和扩张性，为确保成片开发整体符合公共征收要求，有必要通过公益性要件对于私人资本予以制约，成片开发后端利用土地时也应存在一定程度的公共利益。

成片开发征收的公益性内容，应同时涉及前端整体开发和后端综合利用。前端公益性主要体现为进行基础服务设施建设，提供公共产品。以开发区为例，政府在前期通常会提供平整的土地、基本的水电供应、通畅的交通设施、配套的燃气管网等^⑨，亦即常见的“七通一平”建设。这些公共基础和服务设施满足使用的非竞争性和消费的非排他性^[9]234-235，属于公共产品。成片开发征收能够通过后续土地出让收益平摊前端的基础设施建设费用，在缓解政府财政资金调配压力的同时，保证经济发展必需的基础建设，这一“免费”的公共产品正是公益性的核心体现。后端公益性体现为以片区持续共赢发展为目标的土地综合利用和一定比例的公益性用地。在后续土地利用时，成片开发可通过预先成熟的规划实现各类用地的合理布局，避免不必要的资源浪费，通过统一开发在空间上连续地、系统地供给生产生活的各类服务功能，实现集聚效应，通过征收—基础设施建设—综合开发建设的高效衔接，提高土地开发利用效率，最终促进片区持续发展。此外，片区仍需保留一部分公益性用地，利用这些用地改善区域生态环境或者提供医疗、教育等服务设施，促进地区绿色协调发展。私益征收合法化的关键点在于其所承担的公共职责^[10]124，这些基础服务设施是成片开发后端公益性的具体体现。成片开发不是盲目开发，而是依照规划对国家、社会所迫切需要的项目进行土地开发，目标是在前端基础建设完毕后实现后端片区的持续和长远发展。这种开发符合各主体利益最大化的发展方向。对政府而言，成片开发征收能充分利用政府无力开发的土地，政府无需额外财政支出即可利用后端土地出让收益进行基础设施建设，并能通过后端土地综合利用促进片区长远发展。对私人资本开发者而言，增加其获得低价土地使用权的可能性。对原土地所有权人而言，能够获得征收补偿，享受原本难以获得的土地开发溢价成果。对社会公众而言，能享受基础设施和片区发展带来的福利。成片开发是一种公私主体互利共赢的持续性发展方式，正是其正当性和公共性所在。

成片开发前端和后端的公益性程度是有差别的。成片开发后端不可避免地涉及私益性项目，客观上后端公益性程度会受到影响。以一般征收项目的公益性程度为中点，前端公益性程度要略高于一般征收项目，后端公益性程度可以略低于一般征收项目，从而使整体成片开发满足公共利益征收的要求。此处更强的前端公益性程度应当通过补偿予以体现。根据《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，应当“将是否按照同地同价原则、及时足额对农村集体经济组织和农民予以合理补偿，是否解决好被征地农民就业、住房和社会保障……等，作为认定征地行为合法性的重要因素。”故为应对成片开发后端土地利用阶段所削弱的公益强度，相应的补偿应当采取更高的补偿标准，以实现对被征收者的充分保障。可采取类似于商业性补偿的较高标准，亦可借鉴中国台湾地区的折抵地规则^[11]37[12]56，允许失地农民申请一定比例的土地使用权，更大程度地共享成片开发征收的地块开发利益。

目前成片开发实践中尚未总结出比较可行的公益性认定标准。在行政内部审查方面，自然资源部发布的《标准》对成片开发中公共利益要件的认定有所尝试，但存在有效性和体系性不足的问题。第一，《标准》提出应说明成片开发的必要性，并进行土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估，但未指出成片开发的必要性和效益应达到何种程度才能进行征收。因此在实际运行过程中往往流于形式，政府仅概括陈述成片开发的理由，如保护耕地^⑩、提高就业^⑪、促进城镇发展建设^⑫，这些抽象的征收目的难以检验某一成片开发征收方案是否符合公益性要件。第二，标准所提出的“必要性”和“效益”要素在实践中容易混淆。原因在于，实践中成片开发征收方案中陈述的必要性和效益非常宽泛，必要性的内容往往体现为该成片开发征收项目对用地过程中不足之处的效益补充，两者在内容上有较大程度的重叠。部分成片开发征收方案仅仅提及必要性而未提及效益即为印证^⑬。在司法外部审查方面，目前并无直接的关于成片开发征收公益性审查的行政案例，仅能检索部分具有成片建设或商业性开发特征的房屋征收案例。在这些案例中，有的法院论证其符合规划和法定程序等形式要件因而具备公共利益^⑭，有的法院仅仅阐述后续进行商业开发或采取市场运作方式并不否认其公共利益目的^⑮，有的法院则概括指出其能促进经济社会发展故而具备公共利益^⑯。目前对于具有成片建设或商业性开发特征的房屋征收司法审查非常谨慎，对其公共利益并不会进行详细的实质审查^⑰[13]，对于成片开发征收的公益性检验借鉴意义较为有限。

自19世纪利益法学和社会学法学蓬勃兴起以来，利益分析逐渐成为研究和解决法律问题的重要方法^{[14]176[15]48}。由于社会关系中利益的多元化和资源的有限性，法律逐渐以利益为分析基点，尝试利用利益衡量等方式对于冲突利益进行一定程度的调整^[16]18，实现公平正义的社会效果^[17]34。随着该理念的不断传播，利益衡量作为司法领域的一种解释方法或者论证方法而被引入中国，被理解为法官审理案件时，结合经济状况、社会环境、价值观念等，对双方当事人的利害关系进行比较衡量，作出哪方当事人应当受到保护的判断^[18]186-187。也有学者认为其是指当各方利益发生冲突时，解释者对社会公共利益、当事人的利益等各种利益进行考量，以寻求各方利益的妥当平衡^[13]639。总体而言，利益衡量理念关注各方主体的利益关系，希望通过妥当的解释以达致利益平衡的状态，适用场景通常为法官审判案件时对法律条文的解释或者法律适用的论证过程。

中国利益衡量理念缘起于司法审判，但作为一种方法论，利益衡量的理念和方法在成片开发征收的公益性认定领域亦可适用。法律解释不仅在司法领域存在，在所有法律适用领域亦属必需。在征收领域中，公共利益是成片开发征收的核心要件，判断项目是否满足征收所需的公共利益需进行法律解释，可以运用利益衡量这一“补充不确定概念”^[19]327的解释方法。利益衡量实际是立基于利益法学和社会学法学中的利益分析方法，该方法具有广泛适用性。所有权的善意取得制度即是利益衡量理念在物权法中的运用。通过衡量原所有权人代表的所有权保护利益和第三人代表的交易安全利益，确定在特定情况下应当限制原所有权人利益而保护第三人利益，承认第三人有权取得所有权，这是善意取得制度的衡量过程与制度要义。在成片开发领域衡量各方当事人的利益关系，判断是否属于应当征收的情形，亦属利益衡量的适用范围。利益衡量与其他国家在判断征收公益性要件时所运用的方法有异曲同工之处。法国所采用的损益对比分析^{[20]137-139[21]120-121}，德国所采用的比例原则^[22]157，日本所采用的以价值衡量为前提的判断过程型审查^[23]133-134，其核心均是对征收中所涉及的多方利益关系是否失衡进行判断。

基于利益衡量理念，成片开发征收中公共利益的认定实际是各方当事人的利益衡量过程，通过判断某项目的具体公共利益是否应当优于具体个人利益得到保护，从而认定是否能够进行征收。成片开发征收中的利益衡量体系包括所涉利益主体、利益客体及相应衡量。

1. 成片开发征收的利益主体

成片开发征收涉及到两个核心的利益主体。一是被征收者，包括土地原所有权人和间接的他物权人。其中，根据《民法典》第338条和第358条规定，他物权人包括土地承包经营权人和建设用地使用权人。二是社会公众，包括直接利用成片开发后土地者和间接利用成片开发后土地者。进行成片开发征收后，部分公众会进入该区域投资、生产、生活，会直接利用成片征收后基础设施建设的成果。同时其他公众可享受该区域整体带来的经济和社会效益。

2. 成片开发征收的利益客体

对被征收者而言，其代表的主要是个人财产利益与个人生存利益。财产权利不受任意侵犯是私法领域的核心原则，物权人应当安全地享有其权利，自由决定权利的取得与放弃。《民法典》规定物权请求权和侵权请求权等一系列制度保护物权。在成片开发征收时，被征收者享有其土地所有权和用益物权的利益不受任意侵害的权利。同时，生存利益是个人存活于世基本的利益需求^[24]88。在农村地区，土地所有权人和用益物权人很多是依赖土地而生存。土地产出必需的生产生活资料，维持基本生存需要。一旦土地因成片开发而被征收，可能导致很多权利人难以生存。

对社会公众而言，其代表的是供应公共产品、土地集约利用和片区可持续发展的公共利益。成片开发征收能提供公共基础和服务设施等公共产品，有利于集约用地，提高土地利用效率，促进片区经济社会长远发展。此外，需要扣减其他公共利益的损失，才属于能够用以衡量的公共利益。在对某一区域土地进行成片开发征收时，有可能会侵害环境保护等生态利益、村落文化遗产和村民对于土地的情感寄托等文化利益，必须对于这些公共利益予以考虑。法国有判例指出，判断土地征收的公共利益要件时，不要让项目的部分公益性遮盖住可能存在的公共损害^⑱。其中，生态利益是《民法典》明确规定保护的利益，应当在利益衡量时予以考虑。《民法典》在总则编第9条规定绿色原则，在其他各编规定设立建设用地使用权的限制（第346条）、履行建设用地使用权出让和转让合同的限制（第509条第2款）、环境污染和生态破坏责任（侵权责任编第7章），在成片开发时均可能涉及这些制度。在考虑进行成片开发征收时，生态利益应当得到保护。“应当在保护生态环境的前提下，有序推进盐碱荒滩地等未利用地集中成片开发，防止乱占滥用”^⑲。文化利益并未在《民法典》中明确规定，可以尝试援引《民法典》第1183条第2款论证被征收土地属于具有人格利益的特定物而要求精神损害赔偿，或者尝试援引《民法典》第990条和第995条论证征收行为侵害农民的人格尊严等人格利益而要求行为人停止侵害并承担赔偿责任。学者也多从理论层面阐明文化利益的客体地位，认为公众的文化遗产权属于人权，在人权保障的意义上该权利之载体的文化遗产具有公益价值，但并未指出中国存在具体保护性的法律规范可供援引^[25]105。文化利益未明确在法律中予以规定，但具备保护价值，可以在进行成片开发征收的利益衡量时予以考虑。

3. 成片开发征收的利益衡量

如果被征收者所代表的个人利益与社会公众所代表的公共利益比值越接近于1，表明优先保护社会公众的公共利益的可能性就越小。如果被征收者所代表的个人利益与社会公众所代表的公共利益比值远小于1，表明优先保护社会公众的公共利益的可能性就越大。衡量时，个人财产和生存利益损失可通过征收补偿费用进行估算。社会公众的公共利益收益可通过基础设施预期收益、公益性用地预期纯收益、土地利用预期纯收益等予以估算，公共利益损失则可通过模拟的生态修复费用、文化遗迹修复费用等予以估算。

1. 考虑具体公共利益相关性

被征收者享有免受干预的对于所有权和用益物权作出自主决定的消极自由，这意味着征收领域程序性的论证规则在于，征收者作为主张限制所有权和用益物权的一方要积极地论证存在有足够充分且正当的理由以限制民事主体的自由^[26]111。由于征收者负担公共利益的论证义务，为增强说服力，征收者除阐述成片开发征收带来的基础设施建设、持续发展与集聚利用效益，往往还会增列其他“公共利益”，如成片开发带来的提升就业、增加税收、提升城市形象等经济社会效益^⑳。应当要求征收者说明增列的公共利益与列明的公共利益的关联性。只有两者具备较强的关联性，该部分公共利益才能进入后续的利益衡量过程，反之，则不必进行后续的利益衡量。在相关性的论证过程中，要考虑所列举的公共利益是否具体，是否与土地成片开发的特征有直接联系，是否能够较为直接地由社会公众（尤其是被征收者）共享，且应达到较高的证明要求。具体论证时，应当利用客观的数据资料或者评估报告，以增强说服力。

2. 考虑后端片区发展的持续性与必要性

成片开发作为一种征收类型，后端土地利用与一般工商业开发的区别在于，其核心目标在于促进片区可持续发展而非增加私人利益。为约束以经济社会发展为名的盲目开发和私用征收，必须考虑成片开发对于片区发展的持续性和必要性，即该成片开发项目是否能够在未来一定时间内持续促进片区综合发展，是否是该片区所迫切需要的开发项目。若某片区房地产已经供给充分，但房地产商基于私人利益驱动推动政府进行成片开发，或者地方政府仅为获取土地出让的财政收入而推行以住宅用地为主的成片开发，并未考虑该片区的实际发展需求，也未顾及开发房地产后该片区的后续发展，则很难说该方案具有公益性。

3. 考虑后端公益性用地利用效益

保障后端土地利用阶段公共利益的核心之一在于保证一定的公益性用地比例，因此在进行公益性认定时可以考虑后端公益性用地对民众的实际效益。如果其能够成为服务民众的有效公共产品，则能增强成片开发征收的合法性，如果仅是使成片开发方案得到批准的附带性产品，则会减弱成片开发征收的合法性。实践中成片开发的公益性用地通常包括公共管理与公共服务设施用地、城市道路与交通设施用地、绿地与广场用地、公用设施用地^㉑。目前公共服务设施用地、绿地广场用地的土地利用方式多为建设公园，同质化严重，且很难保证该公园的实际利用程度。如果地方根据各地特色发展相应的公共服务设施，进行相应污染治理、特色民俗文化场馆建设等，真正使公众共享成片开发带来的公共产品，则能增强成片开发征收方案的论证力度。

4. 考虑公益性要件排除事由

排除事由的列举是利益衡量的一种辅助机制，能对未被优先保护的利益进行再次均衡保护。目前自然资源部的《标准》和各级政府的细化规定已提出永久基本农田和土地利用效率低下两个排除事由，至少还应补充“其他方式能够解决用地问题”作为排除事由，即如果被征收者认为其他方式既能实现片区开发又对个人利益侵害更小，说明成片开发征收并不是最优的利益衡量选择，构成适用成片开发征收的有效反驳。其他方式主要有两种情形。一是集体经营性建设用地入市。集体经营性建设用地被允许进入国有建设用地市场公开交易，与集体土地征收成为建设用地利用的双轨方式。集体经营性建设用地入市不直接侵害所有权和用益物权，且集体能够更多分享在单个地块上的增值收益，因此如果被征收者认为可以利用集体经营性建设用地制度实现综合开发，征收者却无法论证成片开发征收的显著优势，就能有效排除进行成片开发征收。如果被征收地块将要发展农村旅游经济或者农村集体产业，那么可以适用集体建设用地入市制度，无需采取成片开发征收模式。二是具体公益性项目征收方式。《土地管理法》第45条第1款前4项所规定的是因具体公益性项目而征收的4种情形，这些项目并不存在后续商业利用的环节，比之成片开发征收涉及的公共利益程度更高。如果被征收者认为可以适用前4种方式以提供公共设施建设，而征收者却无法论证成片开发征收显著优势，则能有效反驳成片开发征收。实践中有案例认为匝道及公共用地建设项目属于成片开发征收^㉒，但该用地仅仅是为了促进交通设施建设，没有进行商业开发的基础和需求，无法论证成片开发征收的必要性和重要性，应采取具体公益性项目征收方式。同样的理由亦存在于“停车场和避难场所建设”^㉓中，不能仅因征收面积较大即当然认为采取成片开发征收方式。

在北大法宝数据库中以“成片开发”为全文关键词，搜集自1949年以来至2022年1月22日发布的所有与成片开发有关的法律、行政法规、部门规章共计108份文件，整理其中提及成片开发具体情形，包括早期提及的国家级开发区^㉔、招商引资的各类开发区（如高新科技园区、工业园区、旅游度假区、商贸开发区）^㉕、住宅小区^㉖和近年提及的低效利用地块^㉗、光伏电站^㉘。对于成片开发征收的适用范围进行具体的类型化，是对于不确定概念的经典研究方法^[1]25，也有助于规范成片开发征收实践，避免政府为经济开发任意援引该条款征地。类型化并不意味着某一类型就必然属于或不属于成片开发征收，在实践中需要对具体开发项目涉及的多类利益进行衡量。

一方面，应当进行正面列举。目前关于成片开发征收的实践经验并不丰富，难以穷尽所有可能满足公共利益要求的成片开发征收类型，应当保持正面列举的开放性。且公共利益是一个不断发展的概念，如果实践中出现新的公共利益需要成片开发征收制度予以解决，成片开发征收的类型也会不断发展。另一方面，可以采用反面排除的方式。反面排除能对典型的不符合公共利益的成片开发征收情形予以排除，增强公共利益概念的确定性。特别是实践中需要避免成片开发征收制度的滥用，反面排除能够尽可能明晰红线所在。由于集体土地原则上不应进行成片开发征收，反面排除情形不可穷尽，本文仅是列举突出情形。

1. 国家级和省级经济技术开发区、高新技术产业开发区和工业园区开发

开发区制度自20世纪80年代引入中国，经历开发区热^[27]159-160和清理整顿^[28]10-11两个阶段^㉙，政府统一将审核通过的开发区整理汇编成《中国开发区审核公告目录（2018年版）》（以下简称《目录》）^㉚，成为开发区分类的权威指引。开发区依据审批部门可分为国务院批准设立的国家级开发区和省级人民政府批准设立的省级开发区。在国家级开发区中，根据开发区特征分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域、边境合作区和其他类型开发区。根据《目录》其他类型开发区主要包括旅游度假区、金融贸易区。在省级开发区中，《目录》未进行分类，但基本可分为经济开发区、工业园区和高新技术产业开发区等。国务院或省级政府批准的经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区属于适用成片开发征收制度的公益性开发类型。

这三类开发区通常能够集中性、大规模地提供公共基础设施和公共服务。三类开发区以工业为主导产业，对平整土地、道路设施等要求较高，需进行大规模土地基础建设，后续用地也需要建设较大比例的配套设施，如水电设施、国土绿化等，公益性用地利用效益较高。这三类开发区通常充分利用产业集聚效应，具有长期发展潜力。开发区生产要素能够高效共享与交流，土地成片建设亦能促进土地要素的集约利用，这些均为开发区的长期发展奠定基础。此外，实践中自然资源部已指出国家级开发区应与土地征收成片开发机制相衔接^㉛，已有部分国家级经济开发区和省级经济开发区发布成片开发征收方案，如福建洛江经济开发区^㉜、上饶经济技术开发区^㉝、泉州台商投资区^㉞。

部分规范性文件指出有条件的光伏电站场址应当成片开发为更加高效的光伏发电基地^㉟，实践中也有成片开发方案指出该征收片区主要用于风电基地建设^㊱。这种新能源产业基地原则上不应当成为成片开发征收的对象。第一，此种能源产业基地往往是同产业多企业集聚以促进高效产能，用地类型较为单一，没有片区综合持续发展的需求与规划。第二，此种产业基地可以采取其他方式进行开发。其土地条件较差，往往并非用于农业生产的承包地，可通过集体经营性建设用地入市方式进行开发。由于涉及基础能源，还可采取具体公益性项目征收方式。第三，这种产业基地缺乏国家级和省级批准的背书，地区重视程度相对较低，难以达到成片开发所要求的持续发展的公益程度，一旦放开易造成成片开发征收方式的滥用。

2. 大规模的城中村改造

随着核心城市逐渐步入存量时代，对现有城市区域进行更新、改造和提升已成为关注热点。城市更新包括旧城改造、城中村改造、工业用地转型、房屋改建和转化等。其中旧城改造和工业用地转型所针对的地块本身即属于国有土地，不存在适用土地征收制度的空间。需重点关注的类型即为城中村改造，大规模的城中村改造一般适合采取成片开发征收制度。

大规模城中村改造能够集中性地提供基础设施，具有持续发展空间。城中村是指被城镇建成区包围或基本包围的自然村。大规模的城中村改造项目通常涉及多个相近的城中村地块，进行改造不仅是对土地性质的改变，更强调该地区与周边城镇建成区的融合。这会涉及大规模的基础设施改造，包括地区内部的水电管线铺设、道路建设以及与建成区基础设施和公共服务设施的衔接性建设，且未来较长时间有长足发展空间，适合采取成片开发征收方式。在进行连片改造时，能够统一处理一些同质的地块矛盾，避免土地利用进程出现过分拖延。大规模的城中村改造不适宜采用其他方式进行开发。城中村改造的目的在于城市化，集体经营性建设用地入市仍然保留农村形态和所有制关系，不适合城中村的长远发展。由于地处城市中心或近城区，城中村需要进行后续的工商业开发建设，采取具体公益性征收方式无法满足此项目的。此外法院往往认可引入私人资本对旧城区房屋^㊲、城镇棚户区房屋^㊳进行成片改造符合公益性，大规模的城中村改造虽属土地征收，但与此种成片房屋征收具有相似性，也应能适用土地征收成片开发方式。实践中已经有部分地区在探索此种方式进行改造。如云南省昆明市五华区自然资源局和城市更新局对于昭宗片区的城市更新项目正在尝试编制土地征收成片开发方案^㊴。

1. 普通商品住房开发

目前有部分法律法规将成片开发与普通住宅小区联系在一起，也有学者指出普通住房可采用“成片开发”征收土地并进行开发^[29]8，实践中也有成片开发征收方案指出征收用地将主要进行普通商业住宅建设^㊵，但这种理解并不合适。总结与成片开发有关的住宅法律法规，主要包括：《建设工程质量管理条例》^㊶第12条第2款第（三）项和《建设工程监理范围和规模标准规定》^㊷第2条指出成片开发建设的住宅小区工程必须实行监理；《国土资源部关于房地产闲置土地情况的公告》^㊸指出东山县福建东嘉建设开发有限公司开展的成片开发用地项目实际是用于住宅用地建设且相关部门予以认可；《建设部安全生产管理委员会办公室关于转发浙江省、福建省等部分地区村镇建设工程质量安全管理工作经验的通知》明确规定成片开发住宅工程，且与公共建筑工程、工业厂房工程并列^㊹。这些规定实际仅将成片开发理解为一种开发方式，其特点在于统一规划与成片建设，但并不涉及基础设施建设，土地利用中也不会保留一定的公益性用地，普通住宅也不存在其他明显的公共利益，难以适用征收制度。因此这种“成片开发”与《土地管理法》第45条所规定的成片开发征收制度并不是同一个概念。

厘清前述法律法规中的成片开发住宅的正确适用场景，需分析实践中以住宅开发为主要目的的成片开发征收方案是否合理。在检索的22份成片开发征收方案中，有4份方案明确表示征收用地用途是建设商业住宅，公共利益主要为强化城区功能、解决居住用地不足问题^㊺、带动当地经济增长^㊻。但这些利益过于抽象，很难论证能够直接由社会大众所共享，亦不具备充分的发展潜力，且由市场主导的房地产开发往往即可实现前述目的，因此这种成片开发征收方案并不具备充分的公益性。不过，若前述商业住房附属于其他具有公益目的的成片开发征收类型，如属于为了辅助进行工业园区开发建设的住房等，则可成为成片开发征收后期商业性用地的一部分。若前述商业住宅属于廉租房、安置房等保障性安居工程，则可适用具体公益性项目征收方式予以开发。

2. 城镇低效用地和零星土地开发

部分规范性文件指出城镇低效利用土地、难以独立开发的零星土地^㊼应进行集中性的成片开发改造，这一做法看似符合高效开发的理念，但实际上忽略了成片开发征收适用的前提条件。城镇低效利用土地属于国有土地，不存在由集体所有转化为国家所有的需求，而是需要市场主体对其进行开发。难以独立开发的零星土地分布非常零散，在后端利用时往往难以形成集聚发展效应，不符合成片开发征收的公益性要求。这些零星地块可以进行一定的组合，采用集体经营性建设用地入市或具体公益性项目征收的方式。

3. 乡村特色小镇开发

全国乡村特色小镇建设是当前农村地区新型城镇化建设的重要发展方式，其规划用地面积一般为几平方公里的产业集聚区^㊽，用地规模相对较大，实践中存在以乡村特色小镇建设为目的的成片开发方案^㊾，但这类方案的合理性值得商榷。特色小镇根据主导产业的不同，可分为以发展农业为主、以发展工商业为主和以发展旅游业为主的特色小镇。对于以发展农业和旅游业为主的特色小镇，强调发挥农村自然环境优势，不需要大规模改造土地条件，也无需进行大量基础设施建设，难以达到成片开发征收公益性要求。同时其他方式便可解决特色小镇用地问题，并无必要采取成片开发征收方式。如果需利用承包地进行现代农业规模经营或者利用四荒地进行旅游农业开发，可通过设立土地经营权达到长期发展目的。如果需利用大片建设用地进行旅游项目建设，可采取集体经营性建设用地入市方式。对于以发展工商业为主的特色小镇，与新能源产业基地开发具有相似性，往往是同类型产业集聚，没有综合性持续开发的规划支撑，不应适用成片开发征收制度。由于系非农建设，故土地类型应为集体经营性建设用地，可采取集体经营性建设用地入市方式。

成片开发征收作为一项新增的法律制度，其公益性要件在实践中的理解和认定有许多需要完善的地方。为制约开发过程中私人资本的逐利性，成片开发征收后端应保持一定程度的公共利益，其公益性内容为以片区持续共赢发展为目标的土地综合利用及一定比例公益性用地。在判断是否进行征收时，需要衡量个人财产及生存利益损失与公共利益收益，并考虑具体公共利益的相关性程度、后端持续发展效益、后端公益性用地利用效益和其他方式能否解决用地问题等因素。实践中可通过类型化进一步明确适用成片开发征收制度的公益性开发类型，如国家级和省级的经济技术、高新技术和工业开发区以及大规模的城中村改造，普通商品住房、城镇低效利用地块和乡村特色小镇则因不具备公益性或不满足前提条件不应适用成片开发征收。除公益性要件的实体认定外，公益性要件的程序性保障机制也是一个重要的研究方向，未来值得进行进一步研究。