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《长江保护法》象征着“长江大保护”进入法律体系化进程,针对长江自然维度的整体复杂性、空间维度的跨区域性等特征,涌现了一系列专门化的新型规制手段。溯至2016年,最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》指出“落实以生态修复为中心的损害救济制度,统筹适用刑事、民事、行政责任,最大限度修复生态环境。”随后,生态修复责任成为一种新型的责任样态[1],广泛适用于生态环境违法行为治理中。长江流域的生态环境违法行为建立在流域连续性基础上,传统司法规制难以完全实现生态环境利益的保障。据此,长江流域逐渐生成一种新型的司法保护机制:生态司法修复基地(以下简称司法修复基地)。司法机关以“最大限度修复生态环境”为原则,以长江特定生态空间为客观对象,建成常态化的集“案件审理、生态修复、多元共治”为一体的基地机制。这一机制取得了显著的成效,反映出长江的司法保护从“解决争端和发现事实真相”[2]123的形式正义转向了追求主观上“在每一个司法案件中感到公平正义”与客观上“最有利于公共利益”[3]的实质正义,其具体包括程序与实体两方面的正义进阶。然而作为司法能动的外化,长江司法修复基地的概念、性质与运行程序都处于探索阶段。本文以长江司法修复基地的实践样态出发,辨析其作为一种司法行为的实践功能,结合司法修复基地的运行逻辑,探寻其程序与实体正义的双重进阶,并为未来司法修复基地在实质正义的轨道上提供价值识别与规范建议。
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长江流域严格意义上的生态修复司法基地可以追溯到2016年3月设立的重庆涪陵生态司法修复基地①,其由法院、检察院、林业局协同设立在长江沿岸约2 000亩的林场,选址起源于该地因森林火灾生态严重破坏,但林场不具备相应的修复能力与资金条件。涪陵基地被指定为重庆市五个县区的毁林案件集中修复地[4]。可以看出,长江司法修复基地在初创时便蕴含以特定受损生态空间为对象的建设逻辑,同时也试图构建打破长江流域行政区划分割的整体性协同逻辑。此后,大量司法修复基地沿着长江建设②,2021年最高人民法院《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》(以下简称《实施意见》)中明确将“司法保护基地和生态环境修复基地”作为“深化司法公众参与”的途径,最高法院、最高人民检察院与水利部也陆续发布典型案例支持探索司法修复基地的机制创新③。
司法修复基地的名称有多种形式,尽管《实施意见》将“司法保护基地”与“生态环境修复基地”并列,但在实践中二者并无严格区分。若按此区分,“司法保护基地”一般与“司法示范”相联系,比如重庆合川渔业生态修复司法保护示范基地;而“生态环境修复基地”的主流命名方式以特定生态空间为前缀,比如湖北荆州生物多样性司法保护修复基地、扬州市北湖湿地公园湿地保护实践基地等。还有以整体宏观空间命名,如江西“长江生态司法修复基地”。总体来看,长江司法修复基地在长江流域快速涌现,其命名方式呈现多样特征,未有严格的标准。
长江司法修复基地的实质类型化有多种标准,如根据修复内容可以分为生态恢复型与污染防治型④,根据修复手段可以分为正向修复与反向修复,根据设立司法主体分为法院主导型与检察机关主导型等等。而从修复对象的角度更能探寻其对长江司法保护实质正义的促进,直观观察司法修复基地对生态环境产生了哪些影响,据此分为:(1)专门的单一要素修复,如生物多样性⑤、森林等专门修复型基地;(2)包括森林、水、生物等多元的综合修复型基地。本文梳理长江目前较为典型的修复基地如表1所示。
地区 基地名称 基地类型 主要功能② 主体协同模式 四川 四川嘉陵江(武胜)生态司法修复基地 综合修复型 生态修复、政策实施 检察院、法院、行政机关 四川崇州水生态修复教育基地 专门修复型 生态修复、警示教育、法治宣传 检察院、法院 四川九襄生物多样性保护司法实践基地反向修复示范点 专门修复型 生态修复(反向修复) 检察院、法院、行政机关、社会组织 贵州 贵州清水江流域增殖放流生态修复基地 专门修复型 生态修复 检察院、法院、行政机关 梵净山锦江河司法修复基地 专门修复型 生态修复、巡回审判、 检察院、法院 四川、贵州跨省 四川、贵州跨省遵义赤水河流域司法协作生态修复实践基地 综合修复型 生态修复、法治宣传、警示教育 法院(两省三级) 重庆 重庆涪陵生态司法修复基地 综合修复型 生态修复、警示教育、政策实施 检察院、法院、行政机关 重庆涪陵“生态司法修复+乡村振兴”示范基地 综合修复型 生态修复、政策实施 法院、检察院、行政机关 湖北 长江生物多样性司法保护修复基地 专门修复型 生态修复 法院、检察院、社会组织 湖北荆州生物多样性司法保护修复基地 专门修复型 巡回审判、警示教育、法治宣传、生态修复 法院、行政机关 丹江口市法院沧浪洲湿地公园“生态环境司法保护基地 专门修复型 巡回审判、生态修复 法院、检察院、行政机关 湖南 澧水河茅岩河镇司法行政公益增殖放流基地 专门修复型 生态修复 法院、检察院、行政机关 江西 长江生态司法修复基地 综合修复型 生态修复 法院、行政机关 安徽 淮河蚌埠段水生态环境修复蚌埠闸基地 专门修复型 生态修复、警示教育、法治宣传 法院、行政机关 浙江 安吉县人民法院灵峰法庭补植复绿警示教育基地、水生态司法实践基地、生物多样性司法实践基地 综合修复型 生态修复(类型化设置下级修复区域) 法院 江苏 苏州太湖(冲山)、长江(郑和公园)、长三角生态绿色一体化发展示范区(汾湖)司法生态修复基地 综合修复型 生态修复、警示教育、法治宣传 法院、行政机关 长三角一体化示范区(嘉善片区)生态修复基地 综合修复型 生态修复 检察院(跨区协同) 由表1观之,长江司法修复基地的实践样态呈现出名称、功能、设立主体、修复对象的多样化。专门修复型基地主要针对河流、湿地、森林等专门环境要素的修复,这与目前生态修复责任主要实现手段以增殖放流、补植复绿为主有关[5]。而综合修复型则以特定区域的生态环境整体为修复对象,并不限定某一具体要素。例外的是,安吉县人民法院灵峰法庭通过宏观综合、微观专门的方式实现了二者的统一,即由专门的增殖放流区、补植复绿区以及野生动物放生区共同构成综合修复型基地[6]。
从不同分类角度观察长江司法修复基地,具体呈现为以下内容:(1)从修复手段来看,包括正向修复与反向修复。正向修复以恢复生态环境受损状态为目的,以增殖放流等形式实现“增量”,反向修复则以防治生物多样性入侵为主,目前长江唯一的反向修复基地为四川九襄生物多样性保护司法实践基地,其专门针对福寿螺进行反向修复[7]。(2)从基地功能来看,生态修复是直接目的,但同时部分基地已经延伸出法治宣传、警示教育等功能,还实现了生态修复与文化、经济等价值的协同提升。浙江省安吉县人民法院灵峰法庭在基地中建立“两山”司法实践展示馆,开展接待研学与教育活动[6]。重庆市万州区人民法院大周法庭设立“生态修复+乡村振兴”司法实践基地,通过各类修复手段的对接,在当地建立森林公园、特色种植园,将司法修复基地与生态景观融为一体,实现了生态旅游资源的开发效用,带动了周边的农家乐、乡村民宿等乡村振兴产业发展[6]。有的修复基地通过与生态巡回法庭的结合,兼具巡回审判功能,丹江口市法院沧浪洲湿地公园“生态环境司法保护基地”便进行过基地内的公开审判[8]。(3)从设立主体来看,法院、检察院各有单独主导设立,也有司法机关协同行政机关设立,但基本前提是司法主导,整体趋势上向多元共治靠拢,社会组织、公众逐步融入长江司法修复基地中。(4)从行政区划角度来看,目前长江司法修复基地以行政区内设立为主,跨区协同设立逐步推进中,因其需要依赖前置性的跨区司法、行政协作规范的构建。如长三角一体化示范区生态修复基地,是基于《长三角生态绿色一体化发展示范区检察机关公益诉讼生态环境损害赔偿与联合基地工作意见》等前提形成的[9]。跨区模式能够确立多个区域为协作生态修复区,各方所涉的案件中的责任人⑧对具体修复地具有选择权[10]。四川、贵州的跨省基地也是通过《关于建立长江上游跨区域环境资源审判协作机制的意见》先行的方式实现[11]。
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1. 以生态空间为司法与行政衔接的基本单元
长江生态环境治理有三重困难:保护主体衔接不畅、流域连续性与行政区划管辖冲突、整体治理技术成本问题[12]。传统司法权出场受案件驱动,但长江的治理困境使得司法权角色前移,与行政机关共同构成“联合治理者”[13],“共抓长江大保护”成为共同治理目标。作为二者协同机制的司法修复基地体现了二者协同由“案件驱动”转向“以生态空间为中心”的空间驱动逻辑。特定生态空间成为二者协同的客观单元,在运转过程中具体生态空间的修复成为一项检验司法权、行政权行使是否正当且全面的标准。换言之,即使一个案件经历了司法程序最终判决,但只要司法修复基地对应空间的生态环境状况并未得到法律认可的修复水平,即为正义实现程度不足。生态修复在法律维度是责任形态,在现实维度是技术问题,需要司法权与行政权的分工协力。从长江司法修复基地的实践样态来看,行政机关协同参与建设是主流趋势。
长江司法修复基地的生态空间逻辑有其形成脉络,离不开长江“自然—经济—社会”的多元耦合特性:(1)在自然系统中,长江提供了中国近4成的水土涵养、保持功能,以及24.9%的自然栖息地,是中国生态服务系统的主要构成[14]837;(2)在政策系统中,《全国主体功能区规划》在构建“三大战略格局”时,将长江通道视为两条城市化战略横轴之一,同时将长江作为“七区二十三带”中的农业战略格局区域与生态安全方面的“两屏三带”之一;(3)在法律系统中,长江生态空间呈现立体特征。在立法系统中《长江保护法》的出台即为说明。同时伴随着长江治理的专门执法活动。该逻辑在司法中则呈现为系列长江专门司法机制、专门典型案例等。2017年至今最高人民法院或最高人民检察院陆续发布10批长江典型案例以增强长江司法保护的实践规范。据此,长江流域生态空间从客观自然地理意义上的空间吸纳至法律系统中获得立体性地位。长江生态空间不再是扁平的符号,而具象化为立法、执法、司法所影响的对象,在长江生态修复上进一步深化,最终生成长江特定生态空间修复的基地机制。
2. 以生态空间为生态修复责任的实现场域
长江司法修复基地是长江生态修复的实现场域,生态修复是兼具民事、行政、刑事性质的复合责任体系[15]⑨,具有灵活性。生态修复首先包括直接行为修复,表现为补植复绿、增殖放流等直接作用于受损生态环境的行为,还包括替代性修复以及具有代偿性质地缴纳相关金钱[16]。近年来生态修复责任的执行监管成为一道难题[17]。如果仅从形式正义的角度,即纠纷解决的功能观察,那么司法正义在宣判时已得到体现。然而长江司法保护追求实质正义,不仅需要实现司法审判的救济权益、终结纠纷功能,还要实现规范公共权力、公共政策的执行或形成功能,结合长江的立体生态空间特征,进而追求使受损环境得到最大限度的修复。
在此复合实质正义目标下的长江生态修复基地则以生态空间为“口袋”,迎接来自民事、行政、刑事的生态修复责任,以多元共治为主体协同手段,使长江的生态修复具有“可视性”[18]154。从监管角度而言,长江司法修复基地在监管机构内部形成权责分配,基地中的生态环境状态属于客观事实,只要基地中的生态环境受损或者未实现法定修复水平,内涉主体则必须持续积极治理;从修复履行而言,生态修复基地所提供的修复场地与项目⑩,使得责任人在修复节点、手段、对象等内容具有客观实际允许的选择权。基地的既存生态空间能够为主动修复提供更多的现实可能性与便利性,在诉前、诉中主动修复成为主流选择。
Justice Progression of the Yangtze River Ecological Judicial Restoration Base
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摘要:生态司法修复基地是实现人与自然和谐共生、保护生态环境的中国方案。《长江保护法》实施以来,长江司法保护是回应保护长江生态环境的宏观目标的有效路径。近年来长江生态司法修复基地大量设立,以生态空间为中心实现行政权与司法权的衔接并作为生态修复责任的实现场域。作为司法能动的体现机制,其反映了长江司法保护从“纠纷解决”的形式正义向着“以生态修复为中心”并最大化实现公共利益的实质正义进阶。长江生态司法修复基地实质正义进阶实现包含程序正义与实体正义,目前虽然满足了初步要素构造,但在程序与实体的深层价值实现都存在提升空间。未来长江司法修复基地应当细化程序构造并衡平实体利益,秉持程序正义的稳定性与实体正义的开放性结合特质,实现立体化的长江生态保护。Abstract:Ecological judicial restoration base is a Chinese solution to realize the harmonious coexistence of human and nature and protect the ecological environment. Since the implementation of the Yangtze River Protection Law, judicial protection of the Yangtze River has been an effective path to respond to the macroscopic goal of protecting the ecological environment of the Yangtze River. In recent years, a large number of Yangtze River ecological judicial restoration bases have been established to realize the interface between administrative and judicial power centered on ecological space and as a field for the realization of ecological restoration responsibilities. As an embodiment mechanism of judicial activism, it reflects the evolution of judicial protection of the Yangtze River from the formal justice of “dispute resolution” to the substantive justice of “ecological restoration as the center” and maximizing public interests. Although the Yangtze River ecological judicial restoration base has the preliminary elements of the structure, there is room for improvement in the realization of both procedural and substantive values. In the future, the judicial restoration base of the Yangtze River should refine the procedural structure and balance the substantive interests, and uphold the stability of procedural justice and the openness of substantive justice to realize the three-dimensional ecological protection of the Yangtze River.注释:1) 在此前存在着司法机关指定特定区域进行补植复绿等生态修复行为的做法,但主要集中在福建省,具体方位不属于长江流域。2) 例如,根据笔者在湖北省内的调研,截至2022年11月湖北省内有各级司法修复基地73个。3) 截至2022年10月29日,涉及司法修复基地的典型案例有《最高人民检察院、水利部联合发布十起涉水领域检察公益诉讼典型案例》(2022年6月9日)、《最高人民法院发布“打造枫桥式人民法庭积极服务全面推进乡村振兴”典型案例——守护农村生态环境篇》(2022年6月4日)、《最高人民法院发布十四起人民法院服务和保障长三角一体化发展典型案例》(2021年11月2日)。4) 目前长江现存的司法修复基地都属于生态恢复型,专门的以污染防治为功能目标的基地并未出现。5) 尽管生物多样性是一个系统性概念,包括物种、微生物、水土、气候等多方面,但实践中的生物多样性修复基地一般以生物物种补充、入侵物种防治为主要功能。故而在此将生物多样性修复基地列入专门修复型基地。6) 由于篇幅所限,表1仅选取不同地区较具有代表性的进行列举。信息来源主要包括:(1)有关部门官方网站;(2)最高人民法院、最高人民检察院公布的典型案例;(3)公开判决书;(4)有关权威新闻媒体报道。时间自2016年第一个长江司法修复基地建立起,截至2022年10月29日。7) 此处长江司法修复基地的功能内容以官方发布信息中的有关记载为来源进行整理。8) 长江司法修复基地包括行政范畴的相关程序,也包括进入司法领域的诉讼案件程序等多元类型,同一当事人可能在不同程序中有不同的法律称谓。本文以具体当事人涉及程序为语境而采取相对的法律称谓。9) 关于生态修复责任的具体性质有多种讨论,在此本文持“复合责任说”。10) 有的修复基地也包含以项目形式运作的,即可能存在多个可供协商选择的修复场地项目,由责任人自主选择,比如武汉市江夏生态环境司法修复基地。11) 比如《杭州市生态环境损害 惩罚性赔偿制度适用衔接工作指引(试行)》中提及:“人民法院、人民检察院、生态环境部门可协同建设生态环境修复基地、宣传教育基地等,敦促赔偿义务人全面履行义务,有效发挥惩罚性赔偿制度的警示、教育作用。”12) 中国的环境保护机制存在“六诉并行”的情况,具体包括:检察机关提起的环境行政公益诉讼、刑事诉讼、刑事附带民事公益诉讼、环境民事公益诉讼、社会组织提起的环境民事公益诉讼、行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼。13) 如〔2020〕赣1022刑初82号判决书中载明:“被告人潘某桂具有自首情节,且认罪认罚,退缴了全部销售应得收入,并采取替代性修复方式委托造林修复生态环境,对其可以从轻处罚”;〔2020〕苏0981刑初746号:“被告人刘某树主动投案,如实供述犯罪事实,是自首,且认罪认罚,并缴纳修复费用(补种树木),依法对其从轻处罚。”14) 〔2008〕苏民终1316号案件,该案件虽并未涉及长江司法修复基地,但其被认定为指导性案例,其中提出的费用确定可以类比其他类似地区已进行鉴定评估的费用酌定。这种类比方法也可以运用在长江司法修复基地的修复费用酌定上,但需要结合具体情况考量。15) 〔2021〕鄂2823刑初152号判决书。16) 〔2020〕桂1029刑初224号判决书。17) 目前的刑事判决之中,有采用“已主动修复+认罪认罚”表述的如〔2020〕赣1022刑初82号判决书、〔2020〕苏0981刑初746号判决书;有采用“已主动修复+酌定从轻处罚”的如〔2008〕渝0102刑初85号判决书。18) 比如九寨沟公益诉讼生态修复基地,在其选址论述上并未体现由行政机关主导。而长江司法修复基地更普遍的状况是对选址的科学性论述的欠缺。19) 〔2018〕鄂2826刑初33号判决书。
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地区 基地名称 基地类型 主要功能② 主体协同模式 四川 四川嘉陵江(武胜)生态司法修复基地 综合修复型 生态修复、政策实施 检察院、法院、行政机关 四川崇州水生态修复教育基地 专门修复型 生态修复、警示教育、法治宣传 检察院、法院 四川九襄生物多样性保护司法实践基地反向修复示范点 专门修复型 生态修复(反向修复) 检察院、法院、行政机关、社会组织 贵州 贵州清水江流域增殖放流生态修复基地 专门修复型 生态修复 检察院、法院、行政机关 梵净山锦江河司法修复基地 专门修复型 生态修复、巡回审判、 检察院、法院 四川、贵州跨省 四川、贵州跨省遵义赤水河流域司法协作生态修复实践基地 综合修复型 生态修复、法治宣传、警示教育 法院(两省三级) 重庆 重庆涪陵生态司法修复基地 综合修复型 生态修复、警示教育、政策实施 检察院、法院、行政机关 重庆涪陵“生态司法修复+乡村振兴”示范基地 综合修复型 生态修复、政策实施 法院、检察院、行政机关 湖北 长江生物多样性司法保护修复基地 专门修复型 生态修复 法院、检察院、社会组织 湖北荆州生物多样性司法保护修复基地 专门修复型 巡回审判、警示教育、法治宣传、生态修复 法院、行政机关 丹江口市法院沧浪洲湿地公园“生态环境司法保护基地 专门修复型 巡回审判、生态修复 法院、检察院、行政机关 湖南 澧水河茅岩河镇司法行政公益增殖放流基地 专门修复型 生态修复 法院、检察院、行政机关 江西 长江生态司法修复基地 综合修复型 生态修复 法院、行政机关 安徽 淮河蚌埠段水生态环境修复蚌埠闸基地 专门修复型 生态修复、警示教育、法治宣传 法院、行政机关 浙江 安吉县人民法院灵峰法庭补植复绿警示教育基地、水生态司法实践基地、生物多样性司法实践基地 综合修复型 生态修复(类型化设置下级修复区域) 法院 江苏 苏州太湖(冲山)、长江(郑和公园)、长三角生态绿色一体化发展示范区(汾湖)司法生态修复基地 综合修复型 生态修复、警示教育、法治宣传 法院、行政机关 长三角一体化示范区(嘉善片区)生态修复基地 综合修复型 生态修复 检察院(跨区协同) -
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